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菲律宾环境治理中的公众参与

摘要：本文运用奥胡斯公约的三大支柱框架和几项原则，介绍了菲律宾公共参与环境治理程度的一个概述。它分析了公众参与的界限转换以及在国家的政治经济约束下，如何通过制度法律结构的相互作用来定义。它认为，虽然该国对公众参与似乎有一个强有力的机构设计，有一个决定性的低层次的制度化的实际参与过程，但不能从权力结构实现实质性自主权。一个关键因素就是国家民间社会团体的公共审议与互动的弱点。而多元化是公众参与的一项重要原则，在菲律宾的情况表明了其应用的局限性，尤其是在一个世袭的政治背景下。这种弱点在聚集公共利益的复杂性，在合作治理的边缘了取代其他合法的群体。

1.引言

在公众参与环境问题上，菲律宾的情况代表了东亚一个关键的案例研究。在20世纪70/80年代的民主浪潮中，该国是一个重要组成部分，这也为参与式治理铺平了道路。1987宪法制定的一个民主空间的框架，促进国家组成了超过15000的非政府组织和社区组织的广泛出现的公民社会（非政府组织/社区组织（韦拉斯科），1999）。法律规定针对非国家行为者和普通公民还扩大了政府关系，在确定政策时直接影响他们。结果，政治抗议和强硬对抗的姿态，让关键的参与和合作以“对话、协商、妥协、合作与政府合作双赢”为解决途经。

正是在这种背景下导致的日益增加的脆弱性，需要重新思考政府和民间社会在环境治理中的持续合作。因为参与框架在关于发展的讨论中持续获得相关讨论，所以有必要评估差距以及更好地了解多元过程是如何被约束和采取的新维度。在公众参与多样性的概念中，重要的是要认识到它的实践的复杂性。这些涵盖了公民社会感知重建，包括转换关系、依赖关系网、谈判以及对抗，影响了公众参与的界限。这在菲律宾引发了人们对市民社会系统限制的愤恨（路，1998，2005；福尔摩斯，2011；里维拉，2011）。这种对公众参与的新兴模式的悲观情绪相对于权力结构需要一个新的探究，所以在日益紧迫的环境问题上，我们要校准一个公众参与框架。

本文运用奥胡斯公约的三大支柱框架和若干原则探讨了菲律宾公众参与环境治理的程度。它分析了公众参与的界限转换以及在国家的政治经济约束下，如何通过制度法律结构的相互作用来定义。从本质上讲，它认为，由于民间社会团体缺乏公共审议与整合，国家的公共参与的体制框架直接被破坏，使得他们在环境治理问题上被世袭权力结构所压垮。随后的章节将讨论环境问题上公众参与分析和概念化的框架，在菲律宾的相关制度结构（包括立法），在国家环境治理的公众参与上的交织限制以及最终克服关键挑战的见解。

2.框架

环境问题公众参与的支柱

本文分析了公众参与环境治理的三大支柱：获取信息、公众参与决策和在环境问题上获得公正，这个框架是基于写入联合国欧洲经济委员会（UNECE）的原则。审议了《奥胡斯公约》中最重要的国际环境协定之一，重点是在环境问题上的公共和公共当局之间的相互作用。《奥胡斯公约》被认为是最重要的国际环境协定之一，它把重点放在环境问题上公共和公共当局之间的相互作用，相应地，这一框架由几条原则组成。

3.菲律宾环境问题公众参与的制度结构

菲律宾在环境立法和公众参与环境事务方面一直被认为是东南亚地区进步最快的国家（林恒，2002）。广泛地说，公众参与是记录在1987宪法第二部分第23节、第十二部分第5节和第十三部分第15–16节，它承认独立的人民团体的权利（POS），包括土著社区，在社会、政治和经济层面，通过和平合法的手段追求合法的、集体的利益和愿望。第六部分32节还有倡议权和全民投票的规定。特别是对环境问题，许多国家的法律以及地方各级条例在信息获取方面的公众参与、决策过程与接近正义都有规定。本节介绍了国家级立法的概况。

获取信息

人们对信息的获取权是宪法规定的。有二条主要规定，第二部分第二十八小节和第三条第七小节，促进人民群众对有关事项的信息公开，并规定了对涉及公共利益的所有交易必须全面公开和强制公开的政策。然而，没有对应的法律机制使之实施。最高法院查韦斯诉案例（G.R. 164527号，2007年8月15日）指出：“这是不幸的，然而，20年之后从1987宪法的诞生，仍然没有法律规定政府机构强制义务的机制，公开有关政府交易的信息。可喜的是，国会决定批准拟议的“信息自由法案”，截至目前，国会还没有完成这项任务。

参与环境决策

国家主要环境立法中共同阐述了环境决策权的获取和环境决策的公众参与。这些国家法律和其他机构机制的确定，尽管不是一个全面的清单，也概述了有关规定，说明了大都数的政策承认这样的权利。

清洁空气法案

菲律宾的清洁空气法案1999（RA 8749），第三章授权“促进信息和教育的公开，并鼓励人们积极的公众参与。”第四章说：“对自然环境的知情权和任何活动潜在的危险hellip;hellip;”，“公民可以行使其公共记录的权利hellip;hellip;”。 第4条规定公民参与决策的权利，包括制定、规划、实施和监测环境政策和方案。它还规定，非政府组织和警察代表可以在董事会开展制定行动计划。

生态固体废物管理法

固体废弃物生态处理法2000（RA 9003），第二段记录，“国家法律和地方法规，促进了公众参与和生态废物管理计划全面实施”。关注废物回收和保护空气和水资源的质量的非政府组织在国家固体废物委员会和省级固体废物管理委员会上也作了同样的表述。为促进获得信息，第14节规定，国家固体废物管理状况报告应每2年更新一次，或应所需随时更新。

国家综合保护区系统法

国家综合保护区系统部（美国）法案1992（RA 7586）第三章第三节记载为公众提供获取信息，它包括在美国地图及其技术说明，也包括公开听证会的行为。第三维条要求政府“在附近的地区或者在可能建立保护区的地点组织协商会议。” 第3部分解释说，允许在聆讯日期后30天提交书面的机会。它也承认，“对美国的有效管理需要政府和其他利益相关方，包括土著文化社区之间的伙伴关系。” 第十三节中，在编制管理计划上提供了一个公共协商与非政府组织听证会的迭代过程。2001年野生动物资源保护法案（RA 9147）第12节要求与有关的个人或实体进行公共协商，放归或再放养土著野生动物。公众参与是第30节的规定，“代表野生动物执法的人员来自非政府组织、公民团体、社区组织，他们和志愿者都经历以此为目的所必需的训练”。

巴拉望环境战略规划

1992年巴拉望的战略环境规划（RA 7611）是一个具有里程碑意义的立法，它汇集了多部门的努力，为持续存在的一个独特的生态系统。第二节阐述，它将促进和鼓励社会各部门的参与，并最大限度地提高人们对自然资源的管理、保护和参与。第十条对沿海/海洋区域的任务规定，“公平获得资源和管理责任hellip;hellip;”。为了满足部落的物质和文化需求， 第11节利用协商程序和祖先土地的文化映射对部落祖先的土地进行了一种特殊的定义。

环境影响评估

菲律宾是最早开展环境影响评估的发展中国家之一。1978年，通过1586总统令它正式确立了环境影响评估系统（EIS）。它为开展对政府和私人企业项目的环境影响评估提供了法律和程序框架，具有重大环境影响。环境影响评估系统规定公众参与包括公众咨询和听证。2010年，能源及自然资源部发表2010-14年备忘录的通知，允许在菲律宾EIS系统实现更大的公众参与环评的结果，这也将在公众咨询期间提出。

从主要的环境立法中讨论，对获得正义有三个明确的规定。首先是菲律宾清洁空气法案，第四节概述了在法院或准司法机构违反环境法律和法规的所有活动的权利，对不利环境或公众健康造成人身损害的行为有权提起诉讼并要求赔偿。这一授权特别是在奥胡斯公约框架和几条原则的延伸之外，没有明确要求赔偿个人损害。第四十一和第四十二部分也惠顾了起诉违法者，机构或政府官员的公民。二是生态固体废物管理法第五十二和第五十三部分，为公民提供适合防御SLAPPs的措施。三是IPRA的第十五节规定的国家承认土著人的说法，“使用自己的权利，普遍接受的司法系统”。

4.公众参与环境治理的界线转移和政治经济限制

菲律宾公众参与的环境问题是在一个全面的制度框架下，当时的政治经济的制约因素明显影响着国家的界限转移和接触参数。这样的约束使系统的局限性和动态交织在全国民间组织中，我们可以在三大支柱中进行以下的阐述。对信息的获取我们可以这样说，公众参与决策的力量是因为在立法上限制提供信息而减弱的。正如所指出的那样，不允许有强制执行义务的法律来披露环境相关交易的公共利益。缺乏正确性的立法来给予广泛地解释。Malaluan是信息网络接入网菲律宾的一个召集人，据他所说，由于对请求的响应以及确定范围缺乏一个标准的过程，适用于政府机关的获取信息是不同的，不一致的。因此，没有令人信服的威慑和制裁非法隐瞒信息的情况。他还认为履行职责令的司法补偿是“公众无法参与”，根据一个社会气象站的调查，如果拒绝访问公共文件（P 4），只有12.7%的人会在法庭上提出一个案例。

参与决策

菲律宾的环境公民社会运动在政策制定过程中有相当的活力和影响力。大约三年，该国一直保持着强烈的传统，政府和非政府组织互惠合作和多方协商，特别是在设计发展政策议程上。然而，公众参与环境决策的模式却反映了不同的制约因素。

官僚制和世袭制的支离破碎

在一个支离破碎的官僚主义和菲律宾世袭的政治制度背景下，公民参与决策应保持在何种程度上，这是一个问题。在官僚支离破碎这样的特殊背景下，应该注意到在国际气候变化委员会有积极的公众参与，它的功能与政府气候变化委员会以及气候变化的总统工作队重叠。在这些机构之间的协调过程中，不清楚公众的反响有多大。

依赖与合作的关系及模式的网络

值得注意的是，菲律宾环境治理中的公众参与也取决于政治联盟或大规模动员的能力，只有偶尔考虑环境和技术专长。个人关系和友谊也决定了选择哪些非政府组织的政府官员合作。目前，国家正被虚假的非政府组织和受群体青睐的联系政府官员的可疑网络所困扰，将目光转向价值数十亿美元笼络民心的政治拨款。相反，某些非政府组织在影响政策上有更多的影响力，因为它们有更多的对应资金。因为强大的资源支持，他们可以很容易地与政府合作。因为非政府组织的群众基础和广泛的吸引力，也被执政制度战略上选来动员支持，这样的非政府组织在多利益相关者的环境计划中成为稳态。政府似乎更愿意与非政府组织不对抗或不批判。而这样的默认方式并不会自动转化为合作，这些非政府组织，包括进步分子，经常发现自己在犬儒主义和计算机服务机构之间。然而，当竞争的政治派别延长他们的差异来选择他们的计算机服务机构的“盟友”时，政府和非政府组织的伙伴关系的连续性受到破坏。非政府组织在被反对派动员或政治支持的时候，有时会占上风。

社区组织缺乏技术诀窍

资源评估，规划和管理的参与式方法已被广泛地引入菲律宾的许多社区。然而，比如社区林业管理（CBFM）被过分调节。许多社区没有充分了解他们的合法权利和选择，缺乏组织、财务和技术能力来恰当地管理和社区林业管理相关的商业方面的知识。当地社区仍然普遍存在的问题是媒体在关注哪些问题，政府或其非政府组织正在制定哪些项目。从中间阶层的穷人到中产阶级更侧重于生计活动，如果新兴的问题开始影响他们购买食物、水和健康，或者不能保障他们的住房需求，他们就必须参与干预。

5.结论

可以说，在菲律宾，有一个强有力的机构框架要求公众参与环境问题。它毕竟是一个预期的范例，任何国家定位自己都是在实行民主。这允许一些民间组织积极参与政府机构的各个阶层的各种环境问题。菲律宾的案例和做法是被记录在案的，民间社会的宣传和参与明显影响着环境政策和方案。然而，这仍然是一个持续性的观察，即公民社会参与仍然取决于国家所设定的不同的议程和优先事项，包括任意的，往往使包容性立法不足。此外，虽然公共参与决策的相对强度在确保和监督执法和执行时它仍然是薄弱的，特别是在具有挑战性的违反环境的法律规定，无论是由政府或私人成员。在有些情况下，民间组织有通过媒体曝光或备案的法律案件来检查政府官员的权利。然而，这些都是零星的，如果不是一般的破坏，或有时被认为是政治上的支持。magallona和malayang提出的一个关键的建议是通过制度化的机制，联合资源投资的共同利益和主张加强横向合作。这将有助于民间组织更多的独立性的财政，在他们与政府的约定中可以保护其完整性。国际非政府组织也可以在本土非政府组织，环境专家和学者之间的对话中发挥作用。在这样的方式中，民间组织可以维持一个更有效的互补的而不失去抗衡政治力量的能力，而不允许在政府的整个框架内进行公众参与。从本质上讲，公众参与已经取得了超越国家与民间社会关系的重大意义。它值得民间组织本身及社区和行业之间关系的重组。

致谢

作者对Volker Mauerhofer博士能有机会参与到这个项目中表示真诚的感谢，也感谢对他提出的见解和建议。

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