摘 要

这篇文章打算分别分析中国政府的预算支出功能和美国政府的预算支出功能，然后将其进行对比分析对其政府的经济功能进行分析，比较不同制度下的两个国家的两种不同构造的政府所拥有的经济功能，通过他们的对比分析找出其中的优缺点并了解其中所存在的问题。意义是为了让大家对政府的经济功能能够有更加深入的了解，在锻炼自己的学术水平的同时还能够了解到现阶段两个不同制度下的两个政府的经济功能的差异，政府有几个功能，通过中美政府差异性来比较研究看出，怎样充分发挥出市场的作用，怎样有效的提升政府的管理能力。

关键词：政府预算；制度；对比分析；差异

Abstract

This article intends to analyze the budget expenditure function of the Chinese government and the budget expenditure function of the US government respectively, and then make a comparative analysis of the economic function of the government. This paper compares the economic functions of the two different governments in different systems, finds out their advantages and disadvantages and understands the existing problems through their comparative analysis. The significance is to enable people to have a deeper understanding of the economic function of the government, to exercise their academic level, but also to understand the differences in the economic functions of the two governments under the two different systems at the present stage. The government has several functions that pass through The difference between the United States government and the study shows how to give full play to the role of the market, how to effectively improve the management capacity of the government.

Key Words：government budget; system; comparative analysis; difference

目 录

第1章 绪论............................................................4

1.1研究的目的与意义.................................................4

1.2 研究方法.........................................................4

1.3基本思路.........................................................4

第2章 中美政府预算制度历史进程的比较研究 .............. ............5

2.1 美国联邦预算的历史回顾 ........................................5

2.2 中国政府预算的历史回顾 ........................................7

2.3 差异和结论.....................................................9

第3章 中美政府预算支出比较研究 ..................................... 10

3.1 预算支出.......................................... ............10

3.2 中国政府的预算支出 ............................................10

3.3 美国政府的预算支出 ............................................12

3.4 中美政府中央与地方预算关系体制对比分析….......................12

3.5 中美政府预算支出差异...........................................16

第4章 结论...........................................................19

参考文献..............................................................21

致 谢...............................................................22

1. 绪论

1.1 研究目的与意义

随着中国市场经济的发展，对政府和市场关系的研究也会进一步推进，中国政府的预算改革既要保护私有产权不受侵害，又要保证公共财政职能得到行使，最终目的是促进社会经济发展的效率、公平和公正。市场经济改革的关键就是要通过政府预算制度去决定和约束政府活动，规范政府和市场的关系。实践上，我国当前正在进行的政府预算改革中，急需学习与借鉴西方的相关经验。现实的看，西方政府预算制度可以为我国所借鉴的，乃是其较高的法治性，以及分权制衡的内容。但是中西方具体国情的差异，决定了我国当前的政府预算改革在学习与借鉴的过程当中不能照搬照套。所以，应该在借鉴西方先进经验的前提下，结合我国的实际情况来探索我国政府预算改革之路。 理论研究的目的在于服务于现实。我国现行的政府预算离法治的要求还有很大差距，预算不严肃，管理不规范，资金使用不透明，预算执行过程监督不力，并且极易滋生腐败，与市场经济的要求差距很大，尚未形成政府预算制度的更新。

1.2 研究方法

比较研究的方法。实践部分，这篇文章以中美不同的预算制度为比较对象。比较的目标在于找出我国预算体制改革的方向。比较的方法包括（1）纯描述性的比较方法。主要用于中美两国预算过程的比较上，目的是传递一种对一个具体国家的政府预算过程的直接感受，为比较预算研究提供原始素材；（2）包含内部比较的比较方法。主要用于中美两国政府预算体系在法治性、程序性和制度性上的比较，目的是透过现象看本质，找到中美预算差异的根本原因。

1.3基本思路

政府预算成为现代社会联结政府与人民的基本财政纽带，预算是对政府和政府官员“非暴力的控制方法”，预算过程涉及广泛的公共利益。立法机关对预算的制约实质上反映了市场与资本对政府财政行为的约束，使政府行为的范围限制在市场失灵和市场上不能有效配置资源的领域，保证市场在社会资源配置上起基础性作用。因此应当将推动政府预算改革的进程置于向市场经济转轨中正确界定政府与市场间关系的高度来认识。建设现代政府预算制度是一个民主化、法治化的过程。发达国家实行预算制度已经有几百年的历史，形成了一个与市场经济、民主政治和法治相适应的预算制度。

第2章 中美政府预算制度历史进程的比较研究

对于任何制度、现象，如果不去考察它的过去，就不能理解它如今代表着什么，不去了解它的现在，又怎么能判断它的未来？本章将通过分别追溯中美预算的发展历史，找出中美政府预算在民主和法治化进程中的差异。

2.1 美国联邦预算的历史回顾

美国预算在很大程度上讲述了一个行政部门和立法部门之间相对力量的故事。１７７６年美国革命时期，强调立法部门至高无上的权利，行政权应控制在恰当的范围内。这场革命为反对国王的“专制”，从革命结束到１７８９年，国王由联邦宪章建立起来一个弱行政管理体系。１７８９年宪法通过，恰当政府的含义从弱中央政府、弱行政权转向一个强大的行政权威和国家政府。

进入１９世纪后国会弱化了它对预算的规范化管理，而行政部门也没有强调自己。１８６５年，建立了一个独立的国会拨款委员会，收入和支出被分别加以考虑。至１８８５年已建立了八个独立的委员会来推荐拨款。

１９２１年以前，在商业利益主导的那个时代，总统并不参与预算过程，也没有行政部门的整体计划。１９２１年的预算和会计行动规定了政府预算和对政府账务的独立审计。法律特别要求总统提交预算，包括对给定财政年度中支出、拨款和收入的预计。１９２１年的预算和会计活动还建立了一个称为综合会计司（ＧＡＯ）的部门对政府账务进行独立审计，该机构的独立性防止了行政机构对它施加不正当的压力。

１９４７年杜鲁门总统设立了胡佛委员会改革了１９５０年的预算、会计以及程序法案，赋予总统规定预算内容、安排预算编制、执行的权力。１９５５年，第二届胡佛委员会引致了更多技术上但同样也是重要的预算改革。１９４０年以后的许多改革持续地加强了行政预算过程。

１９７４年的国会预算和留置权控制活动是本世纪预算改革的一个里程碑。１９７４年的改革建立了一个标准化的国会预算改革，使国会在预算问题上有了一个与行政部门相对应的分支机构。１９７４年的行动是意在加强立法部门的诸行动中的一项。国会服务以及审计署扩大了其职权范围。１９７４年的立法建立了新的参议院和众议院预算委员会，建立了一个新的国会预算机构。

１９７４年的改革应当置于有意安排在政府体系中行政和立法部门间历史性的紧张关系的背景下来看待。在杰佛逊政府以后，“钱袋”的控制权明确地掌握在国会手中，但国会却逐年分散了这一权力。由于行政部门并未尝试在这一领域内行使领导权，问题并不突出。１９２１年的立法和一连串总统使行政部门的权力相对于一个权力分散的国会而言，得到大大加强。１９７４年的立法使国会再一次集中了控制“钱袋”的力量并使它有能力对抗一个强大的行政部门。 而“水门事件”的发生和１９７４年《国会预算及扣押款项控制法》的问世，则大大减小了总统处理预算问题的权限。到了２０世纪８０年代，以“１３点动议”为代表的纳税人运动将压力指向了预算管理体系中的国会一方，旨在要求行政方面在处理预算问题时具有更大的灵活性。综上可见，一方面，议会的控制权越大，实行相应的法制管理的倾向性也越大；另一方面，行政方法有效处理预算问题的手段越多，发展特定预算编制方法的趋势就越强。经过几百年的改革与发展，由议会主导的美国预算改革，使美国形成了完善的现代政府预算制度。

美国预算的改革与发展对美国的政治发展产生了巨大的影响。一方面，它将各级政府行为的细节第一次展现在阳光下，改善了政府与民众的关系，增强了政府的正当性。另一方面，它加强了政府内部的统一集中领导机制，提高了政府整体运作效率，造就了一个更强有力的政府。

2.2 中国政府预算的历史回顾

１８４０年鸦片战争后，中国的国门被迫打开，中国开始面向世界，走上了近现代化的历程。随着国门的打开，国内人民的思想也逐步开放，１８９６年康有为在戊戌变法中提出的编制预算和公开财政，以及光绪皇帝于１８９８年实行变法，推行新政，提出改革财政，编制国家预算。清光绪三十四年，为了推行新政颁布了清理财政章程。宣统二年，由清理财政局主持编制预算计划。

从现代政府预算出现至新中国建立之前，中国政府预算制度在艰难中发展。新中国成立后，为建立民主科学的政府预算制度创造了条件。新中国预算制度的演进历程分为四个阶段：

（１）形成阶段（１９４９年～１９５１年）新中国成立之后，在中国人民政治协商会议共同纲领中规定,建立国家预算决算制度，中央人民政府根据以上规定着手编制１９５０年财政收支概算草案，即新中国第一个预算。１９４９年１2 月中央人民政府通过了《关于１９５0 年收支概算编制的报告》，标志着新中国财政预算的诞生。１９５１年 8 月，中央人民政府政务院颁布《预算决算暂行条例》，标志着新中国财政预算管理制度正式建立。

（２）长期稳定阶段（１９５２年～１９９２年）在此阶段，中央和地方的利益分配关系长期处于不断变化中。中央政府和地方政府的注意力集中在利益分割的多重博弈上，缺乏通过预算内部管理制度降低管理成本，提高资金使用效率的激励机制。此时的政府预算制度改革长期滞后于市场经济的发展需要。

（３）初步改革阶段（１９９２年～１９９８年）１９９１年１０月国务院发布《国家预算管理条例》并于１９９２年开始实施。１９９４年３月２２日第八届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)并颁布，该法自１９９5年 1 月 1 日起正式生效。为配合该法的实施，１９９5 年 11 月国务院通过《中华人民共和国预算法实施条例》(以下简称《预算法实施条例》)并颁布生效。为了进一步加强对预算的监督，《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）于１９９5 年 1 月 1 日起实施，进而《中华人民共和国审计法实施条例》（以下简称《审计法实施条例》）也发布实施。

（４）深化改革阶段（１９９８年～今）１９９８年，随着建立公共财政框架改革目标的确立，我国政府预算制度改革开始加速。２０００年开始的中央部门预算改革，标志着我国政府预算制度改革的正式启动。此后财政部又相继实施了“收支两条线”管理，国库集中收付制度，政府采购制度和２００３年《政府采购法》正式施行。２００４年出台《政府收支分类改革方案》，使得我国预算管理水平和预算透明度得到初步提高。经国务院批准，2007 年政府收支分类改革将全面实施。通过对政府收入、支出功能、支出经济进行分类，可以清晰显示政府每一笔钱是怎么花的。这对完善政府预算管理制度，建立和完善公共财政体制，从源头上治理腐败和社会主义民主建设具有重要意义。

2.3 差异和结论

纵观美国公共预算的发展史，立法部门和行政部门之间的斗争或紧张关系是美国公共预算最重要的属性，预算管理在高度法制管理和高度行政管理之间波动，而且这种波动将会持续下去。美国政府预算发展的历史来看，我们发现它为市场因素提供了约束政府的直接手段，以非暴力的制度控制方法把“ 看不见的政府”变成了“看得见的政府”人民得以通过它对政府进行监督，使得“看得见的政府”能够真正成为“负责任的政府”和“民主的政府”。

通过历史我们可以看出，在中国漫长的封建社会之中，由于商品经济没有得到全方位扽发展，在国内没能形成强有力的社会力量同封建王朝进行一场经济斗争。自鸦片战争以后，中国的近现代社会的转型是在资本主义列强的外力作用下，以后发外生型的方式进行的，中国政府预算的产生和发展是一个政府内部继承式的管理，是通过学习西方理财模式出现的，而不是来自外部压力而形成的，因此也可以理解为是后发外生型的。由于没有经历如同英国新兴资产阶级和封建贵族之间财政权的争夺，也没有经历美国“进步时代”那样的发展历程，而仅只是从形式上“复制”过来了预算制度，所以造成了中国政府预算先天性的民主和法治的缺乏，预算制度空有框架，而没有灵魂。 而在新中国成立之前的国民党时期，由于战争，政府预算不具备民主和法治性的条件；新中国成立之后的计划经济时期，政府权力过大，政府事实上更集中于用预算调配资源，政府预算从经济制度和政府力量上来看，都不具备民主和法治性的基础。在中国市场经济的改革进程中，由于从立法逻辑的根本上就没有形成保护私有产权的意识，可以看到这些政府预算改革主要集中于预算技术性方面的完善，而较少关注预算民主和法治性方面的提高，也可以说是更多强调预算科学化，而较少注重预算民主化。特别是各级人民代表大会在控制和监督政府预算上，没有很好的发挥其应有的作用。对预算的监督是宪法和法律赋予各级人大及其常委会一项重要的职权。但是由于种种原因，目前人大对预算监督不够有力，预算编制、审批、执行、调整和决算等方面存在许多问题，使预算不能很好地发挥其应有的作用。良好的预算程序和技术如不能同政府预算参与各方的利益协调机制实现整合，仍可能产生不良的预算结果。

第3章中美政府预算支出比较研究