摘 要

近些年来，融资平台等金融手段解决了地方政府资金得不到满足的燃眉之急。 然而随着影子银行的出现，地方政府债务逐步隐性化。伴随着债务风险的激增，如何采用金融手段化解地方政府债务问题成了中国经济的重中之重。

本文采用定量与定性相结合的方法，根据地方政府债务现状以及主成分分析综合评价的结果，得出金融是化解我国地方政府债务问题的关键因素。通过归纳分析可得，导致我国地方政府债务问题的金融性原因主要有：投资低回报、融资高成本以及融资的“刚性兑付”。未来中国采取金融途径化解地方政府债务问题的重心主要放在：融资平台的转型、推广PPP模式、放宽政府自主发债、深化资产证券化。

关键词：地方政府债务；金融；融资平台；PPP；资产证券化

Abstract

In recent years, financing platform and other financial means have solved the urgent problem that local government funds can not be satisfied. However, with the emergence of shadow banks, local government debt gradually recessive. With the surge of debt risk, how to solve the problem of local government debt by financial means has become the top priority of China's economy.

The results of principal component analysis and comprehensive evaluation, and concludes that finance is the key factor to solve the problem of local government debt in China. It can be concluded that the main financial reasons for the debt problems of local governments in China are: low return on investment, high cost of financing and rigid payment of "financial products". In the future, the focus is mainly on the transformation of financing platform, the promotion of PPP model, the relaxation of government's independent issuance of debt, and the deepening of asset securitization.

Key Words：local government debt; finance; financing platform; PPP model; asset securitization

目录

第 1 章 绪论 1

1.1 选题背景及研究意义 1

1.2 国内外文献综述 1

1.3 研究方法与研究思路概述 2

第 2 章 我国地方政府债务问题的事实 2

2.1我国地方政府债务面临的风险现状 2

2.1.1从我国地方政府财政收支状况来看 2

2.1.2从地方政府综合可偿债财力来看 5

2.2我国地方政府债务风险的评价 5

2.2.1 建立风险评价指标体系 6

2.2.2 全国地方政府债务风险情况 9

2.2.3 评价结果分析 11

第 3 章 地方政府债务问题产生的金融性原因 12

3.1地方政府投资项目的低回报率 12

3.2地方政府融资的高成本 13

3.3地方政府融资的“刚性兑付” 13

第4章 地方政府债务问题的金融化解途径 14

4.1从融资平台的角度 14

4.2从政府和社会资本合作（PPP）模式的角度 15

4.3从自主发债的角度 16

4.4资产证券化 17

第 1 章 绪论

1.1 选题背景及研究意义

2018年3月28日，《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金[2018]23号文件）正式在财政部印发，该文件一经发布就引来了不小的轰动。其中，在整篇文章中“不得”二字一共出现23次，使得该文件成为近些年来用词最强硬的文件之一，同时也可见地方政府债务问题的严重性和金融对地方政府债务问题的影响之大。此次财政部发文矛头转向明确，由过去规范“贷方”转向现在规范“借方”，着重强调将对违规金融企业予以严惩。

事实上，“防范金融风险并且确保不发生系统性风险”这一观点在很早就已经被提出，只是没有得到广泛的关注。而最近一次被强调是在2016年年底的中央经济工作会议上。虽然地方政府债务问题涉及的主体多，关系链复杂交错，但从本质上讲地方政府债务问题是财政问题。但由于地方政府融资端受到种种约束，从而催生了包括融资平台、PPP、证券化等创新金融化解途径，进而使得地方政府的债务问题有了财政和金融两方面特征。更值得一提的是，在中国“高杠杆”的债务结构中，有着多种不同的组成部分，而其中最重要的组成部分是政府债务，地方政府债务更是重中之重。综上所述，当地方政府债务问题发展至今，如何从金融的角度化解地方政府债务问题已经成为“去杠杆”政策的核心所在。

本文的研究意义在于：一方面，通过描述地方政府债务所面临的现状、评价地方政府债务所面临的风险情况，进而说明金融途径对于化解地方政府债务问题的重要性。另一方面，由于前人对于地方政府债务问题的研究多从财政角度入手，少有专门分析金融化解途径的文章，而本文则试图补足这一空档。本文从地方政府债务资金的来源和用途的角度分析归纳了债务问题产生的金融性原因，并且从金融创新的角度归纳总结了包括融资平台、自主发债、PPP模式以及资产证券化在内的四种化解地方政府债务问题的金融途径。

1.2 国内外文献综述

对于地方政府债务问题的化解途径，国内从财政的角度入手的研究以及足够充分了。如黄国桥、许永胜（2011）指出，化解地方政府债务问题的一个有效途径是至少建立一个专门负责地方债务的部门，因为地方政府对债务问题缺乏有效的管理且重视程度不足，所以要从建立健全管理机构入手化解地方政府债务问题；马骏（2013）认为，我国应当向其他国家学习，在法律上建立起包含多个财政稳健指标的债务管理体系，从而逐步化解债务问题；王雍君（2014）提出要对债务规模较大且偿债能力有限的地区，由于其引发金融风险甚至系统性风险的可能性更大，所以要严格限制这类地区举借新债务的规模。刁伟涛（2015）指出限额管理不失为解决地方政府债务问题的重要手段。该手段一方面可以避免财政机会主义和防止债务风险失控，另一方面可以为地方经济发展提供保障；黄石燕（2016）从应对美联储加息的角度入手，提出应当强化人民币的利率弹性，加强短期资本流动的监测；徐俊（2019）提出应当从促进中央和地方政府财政事权更加法治化的角度，来明确地方隐性债务向显性方向的转化，并且一定要确保地方政府举债时要受到相关法律条文的约束。

国内从金额角度入手的解决地方政府债务问题的研究主要是从投融资平台、公私合营、证券化等角度展开的。苏晓鹏等（2009）从投融资平台的角度提出化解地方政府债务问题的方法；黄建辉（2014）指出应当鼓励并引导民间资本进入基础设施建设领域，也即PPP模式，可以达到降低地方政府融资压力的目的；王永钦（2016）从债券市场的角度入手，指出债券市场违约是产生金融危机的根源，我国地方政府普遍存在软约束问题，从而给政府发债制度设计提出指导意见；钟辉勇（2017）从财政与金融分家的视角出发，指出化解地方政府债务问题的关键点在于加强金融监管部门和财政部门之间的协调。李南毅（2019）从地方政府债务证券化和银行信贷资产证券化的角度提出化解债务问题的方法。

国外关于地方政府债务的研究主要有：Vander Ploeg（2004）指出地方政府应当通过发行市政债券以及银行借款、融资租赁等形式来获得资金，因为大量的资金地方稳步发展的关键要素；Boadwayamp;Tremblay（2005）指出地方政府过度融资主要是受预算软约束的“激励”；Violeta Vulovic（2010）提出，要解决地方政府对中央的依赖、地方政府的道德风险这些现存的债务问题的关键是，要让地方政府要加强自身管理水平。

1.3 研究方法与研究思路概述

本文采用定性和定量相结合的方法，首先从地方财政的收与支、地方政府的综合可偿债财力以及其债务类型的角度论述地方政府债务问题存在风险的事实，并采用主成分分析法，结合K-S检验和R型聚类法，综合评价全国31个省市地方政府债务风险的大小，并得出结论：金融的发展是化解地方政府债务问题的核心手段。接着从地方政府债务资金的来源与使用的角度分析其债务问题产生的原因。最后从金融创新的角度归纳出四种化解地方政府债务问题的途径。

第 2 章 我国地方政府债务问题的事实

2.1我国地方政府债务面临的风险现状

2.1.1从我国地方政府财政收支状况来看

从我国政府财政收入情况来看。2008年的全球金融危机的爆发给我国造成巨大的影响，为防止经济下滑和金融崩溃，中央政府开始实行四万亿投资刺激计划。受“计划”的作用，我国地方政府的财政收入出现几年的提升，但是“计划”的影响在2012年间逐渐消失为零。从2013年起，地方财政收入与GDP均是中低速增长，且边际不断下降。从其他角度来看，2019年我国一般性公共预算收入规模为19.04万亿元，收入增速仅为3.83%，相较于2018年收入增速6.24%下降了38.62%，从2017年开始，收入增速持续下降（见图2.1）。而国有土地出让收入在政府性基金收入中的比重逐渐加大，且同比变化波动持续放大。其中国有土地使用权，出让金收入近6.5万亿元，占地方政府性基金收入的91.21%（见表2.1）；另外，2018年我国中央政府性基金收入为4033亿元，地方政府性基金收入7.14万亿元。

图2.1 2011—2018年我国中央及地方财政收入规模及同比变化

（数据来源：choice金额终端宏观经济数据库；其中中央政府性基金收入同比变化、地方政府性基金收入同比变化和国有土地使用权出让收入同比变化为计算整理得出。）

表2.1 我国政府性基金收入及国有土地使用权出让收入规模及同比变化

（数据来源：choice金额终端宏观经济数据库）

从我国政府财政支出情况来看。从总量来看，近些年全国财政支出虽然增速较前期有明显下降，但财政支出增长率有上升的趋势。具体而言，2018年全国财政支出为22.09万亿元，同比增长8.7%，其中中央支出3.27万亿元，同比增长9.55%，地方支出18.82万亿元（含中央转移支付及税收返还），同比增长8.64%（见图2.2）。另外从支出结构来看，2018年在全国一般性预算支出中，刚性支出^[4]的占比为72%，而其他四类支出占比的加和只占了全国一般性预算支出的不足30%；在地方政府一般性预算支出中，刚性支出的占比为71.9%，其他四类支出占比的加和占地方政府一般性预算支出的28.1%，支出结构的固化一定程度上不利于债务的偿付（见图2.3）。

本文借鉴刁伟涛^[4]对政府财政支出的划分办法，将一般性公共预算支出划分为：科教文体医疗、社会保障和环保支出；城乡社区事务支出；一般公共服务、国防和公共安全支出；交通运输支出；保障住房支出；农林水事务支出；其他支出，共7类。其中科教文体、医疗、社会保障和环保支出；一般公共服务、国防和公共安全支出；农林水事务支出具有较强的支出刚性，所以这三类的支出的综合也就是刚性支出。