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为灾后社会发展组织社区

定位社会工作

*洛雷塔派尔斯

摘要：灾害中的社会工作干预措施侧重于此类事件影响个人，家庭，组织和社区的各种方式。关注的领域包括创伤压力，为处境不利和脆弱人群的资源以及各种干预系统的协调。灾害实践可以说是社会工作本身使命的反映。灾难恢复的一个核心且经常被忽视的因素是重建和社区发展阶段。对文献的回顾表明，与创伤性压力干预和救灾工作的协调相比，社会工作较少参与这一阶段。

研究表明，低收入和边缘化社区很可能在灾难后遭受恶化的螺旋式下降。Sundet和Mermelstein（1996）分析了灾难前的社区特征与经历了1993年美国中西部洪水的八个社区在灾难后的生存或失败之间的关联。他们发现，社区中的高贫困率与无法生存有关。在菲律宾，土耳其和其他国家开展的有关灾难的学术研究显示出相似的结果。对于最易受到长期影响的人来说，灾难发生后，获得安全，负担得起的住房，清洁的环境，有薪工作和社会发展的其他方面至关重要。尽管社会工作参与了灾难的社会心理干预，但该行业在灾后恢复中对社会发展的关注较少。

关键词：社区发展 社区组织 灾难 卡特里娜飓风 社会发展

Ozerdem（2003：201）认为，灾难有时是未解决的发展挑战的结果。他认为，“可持续发展可以通过解决灾难的根本原因以及缺乏获得经济和政治工具的途径来减少脆弱性”。由于政府机构和城市规划者通常是灾后重建的主要参与者，因此公民积极参与这些政治进程非常重要。由于强大的组织通常不会征求邻里和被剥夺权利的人的投入，因此有必要动员和组织社区，以影响社会经济发展进程以及正在进行的恢复工作。

2005年8月，在新奥尔良发生卡特里娜飓风之后，发生了毁灭性洪水，社区组织比比皆是。个人动员了诸如回返权，住房权，邻里规划，经济发展以及对社会公正社区至关重要的许多其他问题等问题。这种组织中的一些涉及了解决和转变种族和阶级不平等问题的内容。为了进行这些社会发展进程，出现了新的基层努力，振兴了社区协会，并出现了国家和国际非政府组织。这项工作是由当地公民和来自著名的本地和全国性组织的专业人员（例如，立即改革社区组织协会和太平洋社区组织研究所）进行的。

在本文中，我试图阐明灾后社区组织与社会发展的关系。社区组织是社会工作者参与的一项重要干预措施，得到了国际社会工作者联合会和国际社会工作学校协会的认可。社区组织的目标（尤其是基于社区的组织）各不相同，但通常包括组建团体；实现社会公正；获得，维持或重组权力；发展替代机构；维护或振兴社区。

在本文中，我回顾了有关灾后社区实践的文献，包括社区的组织和发展，并考虑了在新奥尔良进行的一些研究，然后分析了对社会工作的影响。我将证明在社会工作实践和教育中缺乏对社区组织的重视是灾难后社会发展的障碍这一观点。

一、灾难与社区实践

有关灾难响应和灾后恢复的文献强调了社会工作实践的几个重要组成部分，包括心理健康和社区实践。许多人已经撰写了关于社会工作在创伤压力情况下所起的作用的文章，因此我在有关灾害干预的社区方面讨论了文献。以社区为中心的主要干预领域包括：灾害服务协调；在救济和恢复过程中包括非正式组织；社区评估在灾难恢复中的作用；以及社区参与灾害管理。我总结了每个领域，强调了它们在灾难恢复中的重要性，同时将它们与社区组织进行了对比，而社区组织在文献中已被忽略。

Robards等强调了在灾害干预和研究中澄清和准确衡量组织间协调的重要性。他们将协调定义为“出于共同目的社会公认的不同单位的故意相互依存”。Galambos指出，对自然灾害的有效应对应包括结合临床，研究和社区组织技能的干预措施。但是，就像许多该主题的作家一样，她对社区组织的真正含义是对响应的管理和协调。作者并没有提及古典社区组织，该组织将寻求利用基础广泛的被剥夺权利的人群的社会力量来实现权力转移的目标，例如Alinsky的传统。尽管这种协调是救济工作总体效力的重要组成部分，但更重要的是将这些概念与灾后基于公民的社区组织（可能会出现以解决社会发展问题）区分开来。

一些作者已经定义了灾难后非正式组织和自助网络的重要性。非正式组织通常位于当地，由志愿者管理，可以提供自助或互助。正式的组织网络可能会忽略本土志愿者带来的重要资产。因此，基层组织和非正式组织的参与可以增加公民参与灾害应对的能力，特别是在偏远或边缘化社区中。这些组织的加入可以增强这些人群的权能并改善其获得服务的机会，但不应与影响城市规划过程，改变政策或与政府机构面对面的共同努力相混淆。

在灾害和复杂紧急情况中使用了几种评估和研究工具，这些工具结合了对当地社区知识和能力建设的理解。这样的例子就是参与式农村评估，这是一种行动研究工具，它使社区成员参与定义和努力解决当地问题。参与式农村评估在发展中国家的国际非政府组织中特别受欢迎。因为该过程可以赋权并通向社区中更强大的社会资本，所以它有可能为社区动员和社会发展努力提供信息。参与式农村评估本身并不是社区组织或社会发展活动，一些作者批评参与式农村评估过分强调地方主义和缺乏对当地存在的权力失衡的认识。

面向社区的评估策略的其他示例包括快速社区需求评估和快速民族志评估程序。快速的社区需求评估通常用于评估灾难后家庭的公共卫生和其他需求，从而为应对和恢复需求提供依据。McNeil等的一项研究报告利用卡特里娜飓风之后的密西西比州家庭进行了随机抽样调查。REAP基于在社会发展背景下使用的另一种方法，即农村快速评估（RRA）。两种类型的评估均由多学科研究团队组成，他们使用半结构化访谈，专家访谈和社区焦点小组。人类学的这些方法可提供大量对规划有用的文化信息。由于研究一直是社区组织者的重要工具，因此这些技术可以在协调的组织活动中发挥不可或缺的作用。

结合社区动员和组织原则的一种有前途的模型是基于社区的灾难管理（CBDM）。CBDM是一种灾难恢复技术，它担负着社区康复和参与灾难管理的重要作用。这种方法试图纠正自上而下的方法，该方法未能满足脆弱人群的需求，而忽略了当地资源和能力的潜力。这些以社区为基础的方法的拥护者认为，这些是“掌握脆弱性的动态和复杂性的适当机制，如地方一级所显示，以解决脆弱性和增强当地能力”。与灾后社区组织有关的该方法的一些关键要素如下：

1.包括社会最脆弱成员在内的参与性过程。

2.加强当地社区的能力。

3.将灾害与发展问题联系起来。

4.局外人具有支持，促进和促进作用。

CBDM的哲学当然与传统基层社区组织的某些哲学是一致的：社区基础；强调土著领导；包括弱势人群；并专注于赋权。但是，重要的是要澄清，在管理灾难与组织社区倡导与灾难后社区振兴需求相关的政策和计划变更之间，显然存在差异。此外，灾难后的组织工作不仅仅应包括弱势成员，还应将活动的重点放在转变霸权结构和政策上，以解决发展问题和其他不平等现象。

二、新奥尔良社区组织

在卡特里娜飓风过后的几周和几个月内，各级政府召集了专门委员会并成立了新的委员会来解决墨西哥湾沿岸的恢复和重建工作。布什总统任命了联邦飓风恢复协调员。路易斯安那州州长凯瑟琳·布兰科创建了一个计划与协调机构，称为路易斯安那恢复管理局。新奥尔良市市长雷·纳金任命了一个由17名成员组成的小组，名为“带回新奥尔良回归委员会”。灾后恢复过程中的其他主要参与者是联邦紧急事务管理局，美国国会、路易斯安那州立法机关、新奥尔良城市规划委员会，雇用来解决规划和重建问题的外部承包商，联邦住房管理局等。此外，新奥尔良社区支持基金会（NOCSF）是一个私人组织，其资金用于协调每个邻区的规划工作。社区支持组织（CSO）已作为NOCSF的咨询委员会成立，代表各个街区和城市办事处。这些系统的目的是制定计划和政策，筹集适当的资金并实施计划以解决重建工作。所有这些实体都是复杂的政治和官僚机构，相对于普通公民而言，他们拥有巨大的权力。随着新的佣金和计划的提出和定期修改，该系统非常复杂且不断变化。正如范德文特所说，“当选的代表和政府官员，除非他们直接听取了灾区居民的意见，否则他们可能只是假设他们在做正确的事情”。必须问清谁认为政府官员有能力做正确的事情，这是社会工作者和其他基层社区从业者可以参与的地方。

由受过训练的社区组织者和政策倡导者组成的队伍最有能力促进流离失所或返回但生活在不合格条件下的边缘化公民的需求。新奥尔良的公民面临着安全，负担得起的住房，有薪工作和为子女提供良好学校的障碍。组织者和倡导者必须在所有相关系统和机构中拥有知识和专业知识，并且知道如何在其中工作，有时甚至与他们作对。除了可能影响政策制定过程的当地文化和历史因素外，他们还必须了解政策的制定和实施方式，如何影响程序，如何制定问题以及如何认识制度的局限性。此外，这些组织者无法替代基层公民的所作所为，但应该知道如何与公民社区并肩工作或在后台工作。

当然，卡特里娜飓风过后，存在组织上的障碍。首先，受影响最大的人流离失所，从而影响了他们的正常社交网络。在飓风期间，沟通受到影响；手机无法正常工作，并且陆地电话线路无法正常工作。许多人（现在仍然）远离当地社区和他们日常的互动，这常常为我们以了解工作的方式组织工作提供了动力。疏散期间，互联网已成为重要的沟通工具。我加入了一个在线名单，这份名单是由一群疏散到路易斯安那州巴吞鲁日的人开始的，他们称自己为路易斯安那重建联盟（RLC）。在疏散初期，拥有这样的场所（组织，共享信息，资源和想法）非常重要。第二，人们的生活一直处于混乱状态。他们正在管理自己的社会心理需要，而社区发展的大局可能难以捉摸。他们为亲人哀悼，寻找住房和工作，并与联邦紧急事务管理局（FEMA），房屋保险，洪水保险和建筑承包商打交道。

但是，与非灾难情况下的组织相比，灾难后的组织有一些有利于工作的条件。幸存下来的选民和土著人民陷入了绝望的深渊。他们可能完全愿意评估自己的生活并考虑重要的事情。Kieffer写道，动员个人需要驱使性的事件，这种事件如此严重以至于冒犯了人们的人格，家庭或其他个人利益，人们可能愿意以通常不愿意做的方式将所有事情放到生产线上。在新奥尔良，城市聘请的规划师告诉市民，在新的重建计划中，他们的社区将变成绿色空间。许多被要求组织的人从未参与过社区组织，但是他们的家和社区将变成绿色空间的前景是一个很大的动力。对于新奥尔良最贫穷的公民来说，生活在几乎完全荒废的社区中，没有任何服务是组织的动力。

灾后组织的另一个条件是人们也对外界和世界可能要教的东西持开放态度，尤其是专业组织者和城市规划者。例如，政府愿意研究荷兰人的经验建立一个复杂的水平系统可能需要为我们提供服务。地方组织和普通公民都愿意接受发展机构，基于信仰的组织和工会组织者提供的帮助。

当涉及到基于社区的组织要求时，新奥尔良是一座拥有众多资产的城市。其中包括强烈希望保留其文化遗产和各个社区的优势。社区规划网络是基层组织解决社区发展问题的一个示例。其任务是提供“一个协作的，包容性的全市框架，使社区团体有能力指导新奥尔良的规划决策”。该组织的第一次正式会议是在卡特里娜飓风过后六个月左右举行的，尽管自飓风过后，基层组织一直在努力联系个人和组织。在两个月内，超过220个社区团体，50个非政府非政府组织，30个教堂，25个媒体和25所大学参加了每周的会议。这个强大的组织正在组织自身，并向诸如新奥尔良社区支持组织之类的适当团体表达其需求和关注。

组织力量的另一个例子体现在选民的权利问题上。当路易斯安那州州长由于仍有众多选民流离失所而将选举推迟到2006年9月时，RLC汇总了投票权诉讼，要求提前进行选举。他们认为，任何拖延都会导致未当选的市长，市议会或警长的统治，实际上是独裁统治。涉及该诉讼的各方包括NAACP法律辩护基金，民权律师委员会，美国公民自由联盟，其他律师和一群非裔美国原告，这些原告代表了成千上万居住在海外的黑人新奥尔良人。最终，与州长，国务卿和总检察长就如何进行选举达成了协议。该州符合协议中的所有时间表，联邦法官允许选举继续进行。最后，选民人数大致相当于以前的选举，鉴于只有大约一半的公民返回了这座城市，这是一个明显的成功。大约收到25,000封邮寄和传真选票，许多疏散人员从州外赶来。这是此类社区组织所要求的先进性的一个很好的例子。

低收入住房管理局房客组织的另一项努力是有权返回公共住房设施。自卡特里娜飓风将居民分散到全国各地以来，新奥尔良的大多数设施都没有重新开放，尽管其中有些仍然可以居住。当地居民通过参加住房管理委员会会议并在联邦住房和城市发展部（HUD）中进行倡导来组织自己。

三、灾难，发展与社区组织

如Ozerdem所述，如果灾难及其影响是未解决的发展挑战的结果，那么灾难可以提供新的发展机会。“这需要一种对机会既敏感又能够通过设计重建方案来吸收这种机会的应对方法”。例如，新奥尔良的主要产业之一是旅游业，它受到卡特里娜飓风的严重影响。大部分工作是旅馆业和饭店业的服务业工作。这些低薪工作中的许多人都是新奥尔良的低收入和黑人居民。随着城市重新考虑其经济未来，这些不平等现象可以得到解决，并且不会永久存在。为此，由53个国家和国际工会组成的自愿联合会美国劳工联合会和工业组织大会（AFL-CIO）建立了墨西哥湾沿岸劳动力发展项目，以培训建筑业中从事活工资工作的工人行业。该项目有可能在新奥尔良和墨西哥湾沿岸地区建立更强大的工会组织，同时为希望返回该地区的居民提供职业技能培训。根据联合国救灾组织（UNDRO）的说法：“灾难通常会创造一种政治和经济氛围，与通常情况相比，可以更快地进行广泛的改变。采取行动的集体意愿是一项不应该浪费的优势。”

Low等人的研究揭示了“911”灾难后社区活动的增加。Vandeventer强调了在灾难恢复中公民主导的组织和行动的重要性。这些土著领袖来自各行各业，生活在每个社区。他们往往不竞选公职或享有很高的知名度”。社会工作者在多大程度上参与了组织公民的工作仍然是一个尚未回答的经验

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