多主体联动的社区养老模式构建

原文作者 1. ZHANG Qiong-wen 2. CHEN Xiao-lin 3. XU Shuai

摘要：传统的家庭养老开始弱化，不能满足老年人额外的养老需求。现实和未来都需要一个适应人口老龄化和社会经济发展的养老保障体系。老年退休金不再只是家庭内部的事，而是一种社会责任。适应老龄化人口和家庭结构的社区住房支持是一种充分利用社会资源并以家庭养老金为基础的养老金模式。它符合老年人社会化的要求，受到世界各国的关注。本文以“村转社”促进城乡发展为政策背景，在分析国内现状、借鉴国外经验的基础上，试图构建一个以政府为中心、非政府组织、企业、志愿者为主体的多主体联动的社区养老模式，为社区养老的产业化、职业化和实现做出了巨大贡献，有助于和谐社会的构建。

关键词：人口老龄化；多学科；社区老年退休金；社会保障

1. 构建社区养老保险的现实背景判断

从2006年到2008年底，我国60岁以上老年人口从1.49亿增加到1.59亿，占总人口的比例从11.3%增加到12%；80岁以上老年人口从16.19亿增加到18.05亿，从10.7%增加到11.3%，年龄结构的老龄化趋势越来越明显。随着人口老龄化进程的加快，国家老龄化委员会发布的《中国城市居家养老服务研究》报告显示，截至2006年底，中国城市空巢老人家庭（包括独居家庭）比例已达到49.7%，其中独居家庭占总户数的8.3%，夫妻家庭占41.4%，城市空巢家庭数量显著增加，占据了老年家庭的近一半，这对我国经济社会发展的压力是巨大的。根据国家老龄化委员会发布的《中国人口老龄化趋势预测研究报告》，从2001年到2100年，中国人口老龄化将经历快速老龄化、加速老龄化和稳定老龄化的严峻阶段。中国是21世纪不可逆转的老龄化社会。与发达国家相比，我国是一个现代化的国家，但在经济欠发达的情况下进入老龄化社会，是一个典型的先富先老的国家。我们面临的人口老龄化挑战比其他国家更为严峻，尤其是养老服务面临更大的压力。随着人们家庭价值观、生活方式和生活方式的改变，家庭规模日益小型化和核心化。传统的家庭养老功能开始弱化，无法满足老年人额外的养老需求。现实和未来都要求建立适应人口老龄化和社会经济发展水平的养老保障体系。老年退休金不再只是家庭内部的事，而是一种社会责任[1]。

2. 中国社区养老保险分析

到目前为止，北京、上海、广州、宁波、武汉等城市都面临着老龄化社会的挑战，都在积极采取措施，根据当地实际情况建立社区养老方式，如宁波的“海曙模式”，武汉的“十分钟养老圈”等服务提供项目重点各不相同。根据目前的情况，存在以下问题：

（1） 资金投入不足我国社区养老服务的发展依赖于政府的引导和资助，其主要经济来源一直是政府投资。然而，政府单一的投资模式已不能满足日益增长的需求，社区养老服务已陷入资金短缺的现实。关于所需资金，发达国家政府投资的一般事务资金占50%以上，我国目前占比高达30%。由于缺乏资金，社区无法扩建房屋和获得更新设施，导致供应不足，无法为老年人提供更多更好的服务。此外，对于政府直接为老年人服务的“政府失灵”现象的存在，作为催化剂的政府应该是一个决策（引导）与服务提供者（划船）分离的制度（引导而不是划船）。因此，政府应该将福利支持的形式从直接的福利提供者转变为福利购买者。

（2） 一个单一的养老金服务项目我们的社区建设很大程度上是由政府主导的力量推动的，它更多的是自上而下而不是自下而上发起的。这一路径导致了社区建设的一些不足，行政色彩浓厚、依附性强、自我软弱的状况，出现了政府积极性高但居民积极性不足、居民参与社区事务水平低的现象。社区非营利组织作为社区建设和管理机制缺乏生存活力[2]。

（3） 目前社区养老服务队伍主要由下岗职工和农民工组成。服务仅限于照顾老年人的基本生活需要。那些老年时患有瘫痪或慢性病，或需要精神安慰和心理咨询的人需要由专业康复护理人员进行护理，但社区服务中心缺乏此类专业人员。因此，缺乏专业化和专业化培训是社区养老服务队伍专业化程度低的重要原因。

（4） 服务机制不健全许多城市没有开展社区养老服务，也没有制定相关的政策法规。也有人这样做了，但政策法规不完善，责任不明确。社区养老是我国的新兴产业。由于投资成本相对较大，这不仅需要政府的资金支持，更需要政府的政策支持。同时，由于缺乏专业的服务评估机制和监督机构，一旦与养老服务发生纠纷，处理不当将形成不良的社会影响，严重影响这一行业的发展。

3. 多主体联动的社区养老模式

3.1与传统家庭养老模式的比较

中国家庭养老历史悠久，举世闻名，主要有三个方面：经济支持、生活照料、精神慰藉。这种传统的家庭养老完全由子女承担，其单一的主体和简单的形式已不能满足客观需求。从经济保障来看，绝大多数老年人都有稳定的社会保障（养老金），有的靠自己的收入工作，使得代际之间的物质基础反馈动摇；从生活照料来看，随着现代生活节奏的加快和激烈的竞争，孩子们无法及时照料他们；从精神慰藉上看，孩子们大多是忙碌或生活在遥远的地方，再加上尊老爱幼的倾向减弱，他们往往感到孤独、无助和精神空虚。传统的家庭养老方式已经无法满足对老年人口的额外支持和照顾，适应人口老龄化和社会经济发展水平的社区养老模式应运而生。

社区养老不同于机构养老和传统的家庭自然养老，可以从两个方面进行分析：一是从方式上：家庭养老不同于机构养老，即老年人生活在自己的家中，而不是福利性养老机构；其次，从主体上看，家庭养老除了家庭养老外，还需要社会的帮助，主要来自社区养老[3]。社区养老强调了社区养老的作用。总之，社区养老是一个以家庭为核心，以社区为基础，以老年人日托、生活照料、家政服务和精神慰藉为主要内容，以服务和社区日托多门为主要形式的居家养老服务体系，并引入养老机构专业化服务模式。

3.2参与要素和模型结构

多主体联动的社区养老模式是由政府牵头建立社区养老服务平台，引导企业、NGO、志愿者等社区团体或个人参与该平台。然而，这一模式并没有完全脱离传统的家庭养老，毕竟历史悠久的家庭养老是深深扎根于社区群体中的，赡养和照顾老人是对子女的义务。该模式建立在家庭居家养老的基础上，并分阶段扩展社区养老服务。多主体联动的社区养老模式如图1所示：

模式主体：政府、家庭、社区、企业、养老机构、NGO、志愿者等。

各主体功能：政府主导整个模式。一方面，引导构建社区养老服务平台，其运行关键在于政策制定和政策引导，并在其中协调建立社区监督和评价体系；另一方面，政府应引导进行宏观调控，如果这种模式依赖于政府的运作，可能没有足够的劳动力、物质、资金等作为传统家庭养老的主力军，在这项任务中，家庭仍在继续发挥家庭养老的作用。社区作为运营过程中的重要角色，主要提供护理服务，并管理整个社区养老服务中心，包括日常事务、基础设施监督、社工组织和培训，也有义务协助志愿组织的活动。最后，社区主导养老服务平台的业务发展。养老机构可以使该模式的实施更加顺利。首先，作为一家专业服务机构，许多有足够能力的老年人愿意接受机构养老，这将减轻社区养老平台的压力；二是可以在硬件或软件上为养老平台的建设和运营过程提供更为成熟的专业建议，如基础设施建设、服务提供、专业培训、服务管理等，只靠政府支持实施平台是不现实的，企业可以提供支持，缓解财务压力，也可以组织员工课外活动，在养老服务中心提供免费服务。非政府组织、志愿者等参与开展的支持服务，此类组织也会筹集一定的资金支持。

对象需求：不同特征的老年人对社区服务的需求水平和类型存在显著差异。是否需要护理服务与其身体依赖程度密切相关。据调查，多样化的社区文化生活和文化设施已成为社区服务需求不可或缺的重要组成部分。老年人希望继续工作或获得更多参与社会活动的机会。他们最期望的服务是：为穷人和老人提供护理、家庭病床/家庭医院、为老年人提供方便的维修服务和组织群众活动[4]。

3.3社区养老服务平台

社区养老服务平台是多主体联动社区养老模式的重要组成部分。通过主要参与建设和运营，各主体平台可以加入整个社区养老模式，从而促进其产业化、专业化、规模化发展。该平台包括网络信息平台、服务提供平台、评估监督平台、志愿组织平台等。网络信息平台主要用于构建社区老年人信息数据库，包括基本信息、相关家庭信息、病史等疾病。并建立了电话应急系统，同时携带信息数据库。在临时紧急情况下，信息数据库可以通过拨打相关电话自动、即时地显示所需信息，以便抓紧时间采取行动，避免影响结果，从而避免社会群体事件的发生，影响社会和谐。评估监督平台的建立是为了方便本项目受其监督，避免腐败等不道德行为的发生。整个平台主要由社区运营和管理，社区的评估和监督需要专业团体和公众的充分参与。因此有必要建立一个由政府主导的专业评估监督团队，以提高养老社会的社会公信力。志愿组织平台建设的主要目的是发展社会福利事业，为志愿组织的参与创造良好的渠道。

服务提供平台是整个平台的重要组成部分，为老年人提供服务，包括家庭服务、老年公寓、医疗保健服务、文化休闲服务、社工培训等。家政服务是为那些生活在自己家中，有一定生活技能，但不能完全照顾自己的老年人提供的服务，具体包括在家送餐、做饭、打扫、洗衣房、洗澡、理发、购物、陪医院等项目。老年公寓是一种有自理能力但无人照管的夫妇或单身老年人的照管方式，提供完善的生活设施，并配有“生命线”，如果老年人感到不适，只要拉动生命线即可得到缓解[5]。医疗保健服务是一种医疗保健、康复帮助保健服务，还包括对老年人的心理咨询、精神慰藉。我们可以建立起能够发挥积极作用的康复中心，将患有类似病例的老年人聚集在一起。此外，我们还可以设立一个专门的心理咨询室，选择一名专业的咨询师，为解决问题提供服务。文化休闲服务是指在社区中心为老年人休闲提供便利的基础设施，组织文化活动，丰富社区中心老年人的生活，提高他们的生活享受。仅仅依靠社区工作者或志愿者的上述服务是不够的；我们需要培养专业的社会工作者。因此，社会工作者的培训是由社区提供的。经过培训合格的社会工作者可以提供服务或参与社区中心的管理，一定数额的报酬由社区发放，主要是政府的财政投入。

外文文献出处：ZHANG Qiong-wen, CHEN Xiao-lin, XU Shuai. Construction of Community Aged Pension Model with Multi-subject Linkage[A]. University of Electronic Science and Technology of China、The American Society for Public Administration、Chinese Public Administration Society、The School of Public Administration of Moscow State University、The Chinese Public Administration Journal. Proceedings of 2011 International Conference on Public Administration(7th)(Volume Ⅲ)[C].University of Electronic Science and Technology of China、The American Society for Public Administration、Chinese Public Administration Society、The School of Public Administration of Moscow State University、The Chinese Public Administration Journal:公共管理国际会议组委会,2011:6.

附外文文献原文

Construction of Community Aged Pension Model with

Multi-subject Linkage

1. ZHANG Qiong-wen 2. CHEN Xiao-lin 3. XU Shuai

School of Political Science and Public Administration, University of Electronic Science and Technology of China, Chengdu, Chengdu, P.R. China, 611731

Abstract: The traditional family pension began to weak, which can not meet the additional needs of support and care of the old. Reality and the future calls for a pension security system which adapt to the aging population and socio-economic development. The aged pension is no longer just a matter within the family, but a social responsibility. The comm

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多主体联动的社区养老模式构建

原文作者 1. ZHANG Qiong-wen 2. CHEN Xiao-lin 3. XU Shuai

摘要：传统的家庭养老开始弱化，不能满足老年人额外的养老需求。现实和未来都需要一个适应人口老龄化和社会经济发展的养老保障体系。老年退休金不再只是家庭内部的事，而是一种社会责任。适应老龄化人口和家庭结构的社区住房支持是一种充分利用社会资源并以家庭养老金为基础的养老金模式。它符合老年人社会化的要求，受到世界各国的关注。本文以“村转社”促进城乡发展为政策背景，在分析国内现状、借鉴国外经验的基础上，试图构建一个以政府为中心、非政府组织、企业、志愿者为主体的多主体联动的社区养老模式，为社区养老的产业化、职业化和实现做出了巨大贡献，有助于和谐社会的构建。

关键词：人口老龄化；多学科；社区老年退休金；社会保障

1. 构建社区养老保险的现实背景判断

从2006年到2008年底，我国60岁以上老年人口从1.49亿增加到1.59亿，占总人口的比例从11.3%增加到12%；80岁以上老年人口从16.19亿增加到18.05亿，从10.7%增加到11.3%，年龄结构的老龄化趋势越来越明显。随着人口老龄化进程的加快，国家老龄化委员会发布的《中国城市居家养老服务研究》报告显示，截至2006年底，中国城市空巢老人家庭（包括独居家庭）比例已达到49.7%，其中独居家庭占总户数的8.3%，夫妻家庭占41.4%，城市空巢家庭数量显著增加，占据了老年家庭的近一半，这对我国经济社会发展的压力是巨大的。根据国家老龄化委员会发布的《中国人口老龄化趋势预测研究报告》，从2001年到2100年，中国人口老龄化将经历快速老龄化、加速老龄化和稳定老龄化的严峻阶段。中国是21世纪不可逆转的老龄化社会。与发达国家相比，我国是一个现代化的国家，但在经济欠发达的情况下进入老龄化社会，是一个典型的先富先老的国家。我们面临的人口老龄化挑战比其他国家更为严峻，尤其是养老服务面临更大的压力。随着人们家庭价值观、生活方式和生活方式的改变，家庭规模日益小型化和核心化。传统的家庭养老功能开始弱化，无法满足老年人额外的养老需求。现实和未来都要求建立适应人口老龄化和社会经济发展水平的养老保障体系。老年退休金不再只是家庭内部的事，而是一种社会责任[1]。

2. 中国社区养老保险分析

到目前为止，北京、上海、广州、宁波、武汉等城市都面临着老龄化社会的挑战，都在积极采取措施，根据当地实际情况建立社区养老方式，如宁波的“海曙模式”，武汉的“十分钟养老圈”等服务提供项目重点各不相同。根据目前的情况，存在以下问题：

（1） 资金投入不足我国社区养老服务的发展依赖于政府的引导和资助，其主要经济来源一直是政府投资。然而，政府单一的投资模式已不能满足日益增长的需求，社区养老服务已陷入资金短缺的现实。关于所需资金，发达国家政府投资的一般事务资金占50%以上，我国目前占比高达30%。由于缺乏资金，社区无法扩建房屋和获得更新设施，导致供应不足，无法为老年人提供更多更好的服务。此外，对于政府直接为老年人服务的“政府失灵”现象的存在，作为催化剂的政府应该是一个决策（引导）与服务提供者（划船）分离的制度（引导而不是划船）。因此，政府应该将福利支持的形式从直接的福利提供者转变为福利购买者。

（2） 一个单一的养老金服务项目我们的社区建设很大程度上是由政府主导的力量推动的，它更多的是自上而下而不是自下而上发起的。这一路径导致了社区建设的一些不足，行政色彩浓厚、依附性强、自我软弱的状况，出现了政府积极性高但居民积极性不足、居民参与社区事务水平低的现象。社区非营利组织作为社区建设和管理机制缺乏生存活力[2]。

（3） 目前社区养老服务队伍主要由下岗职工和农民工组成。服务仅限于照顾老年人的基本生活需要。那些老年时患有瘫痪或慢性病，或需要精神安慰和心理咨询的人需要由专业康复护理人员进行护理，但社区服务中心缺乏此类专业人员。因此，缺乏专业化和专业化培训是社区养老服务队伍专业化程度低的重要原因。

（4） 服务机制不健全许多城市没有开展社区养老服务，也没有制定相关的政策法规。也有人这样做了，但政策法规不完善，责任不明确。社区养老是我国的新兴产业。由于投资成本相对较大，这不仅需要政府的资金支持，更需要政府的政策支持。同时，由于缺乏专业的服务评估机制和监督机构，一旦与养老服务发生纠纷，处理不当将形成不良的社会影响，严重影响这一行业的发展。

3. 多主体联动的社区养老模式

3.1与传统家庭养老模式的比较

中国家庭养老历史悠久，举世闻名，主要有三个方面：经济支持、生活照料、精神慰藉。这种传统的家庭养老完全由子女承担，其单一的主体和简单的形式已不能满足客观需求。从经济保障来看，绝大多数老年人都有稳定的社会保障（养老金），有的靠自己的收入工作，使得代际之间的物质基础反馈动摇；从生活照料来看，随着现代生活节奏的加快和激烈的竞争，孩子们无法及时照料他们；从精神慰藉上看，孩子们大多是忙碌或生活在遥远的地方，再加上尊老爱幼的倾向减弱，他们往往感到孤独、无助和精神空虚。传统的家庭养老方式已经无法满足对老年人口的额外支持和照顾，适应人口老龄化和社会经济发展水平的社区养老模式应运而生。

社区养老不同于机构养老和传统的家庭自然养老，可以从两个方面进行分析：一是从方式上：家庭养老不同于机构养老，即老年人生活在自己的家中，而不是福利性养老机构；其次，从主体上看，家庭养老除了家庭养老外，还需要社会的帮助，主要来自社区养老[3]。社区养老强调了社区养老的作用。总之，社区养老是一个以家庭为核心，以社区为基础，以老年人日托、生活照料、家政服务和精神慰藉为主要内容，以服务和社区日托多门为主要形式的居家养老服务体系，并引入养老机构专业化服务模式。

3.2参与要素和模型结构

多主体联动的社区养老模式是由政府牵头建立社区养老服务平台，引导企业、NGO、志愿者等社区团体或个人参与该平台。然而，这一模式并没有完全脱离传统的家庭养老，毕竟历史悠久的家庭养老是深深扎根于社区群体中的，赡养和照顾老人是对子女的义务。该模式建立在家庭居家养老的基础上，并分阶段扩展社区养老服务。多主体联动的社区养老模式如图1所示：

模式主体：政府、家庭、社区、企业、养老机构、NGO、志愿者等。

各主体功能：政府主导整个模式。一方面，引导构建社区养老服务平台，其运行关键在于政策制定和政策引导，并在其中协调建立社区监督和评价体系；另一方面，政府应引导进行宏观调控，如果这种模式依赖于政府的运作，可能没有足够的劳动力、物质、资金等作为传统家庭养老的主力军，在这项任务中，家庭仍在继续发挥家庭养老的作用。社区作为运营过程中的重要角色，主要提供护理服务，并管理整个社区养老服务中心，包括日常事务、基础设施监督、社工组织和培训，也有义务协助志愿组织的活动。最后，社区主导养老服务平台的业务发展。养老机构可以使该模式的实施更加顺利。首先，作为一家专业服务机构，许多有足够能力的老年人愿意接受机构养老，这将减轻社区养老平台的压力；二是可以在硬件或软件上为养老平台的建设和运营过程提供更为成熟的专业建议，如基础设施建设、服务提供、专业培训、服务管理等，只靠政府支持实施平台是不现实的，企业可以提供支持，缓解财务压力，也可以组织员工课外活动，在养老服务中心提供免费服务。非政府组织、志愿者等参与开展的支持服务，此类组织也会筹集一定的资金支持。

对象需求：不同特征的老年人对社区服务的需求水平和类型存在显著差异。是否需要护理服务与其身体依赖程度密切相关。据调查，多样化的社区文化生活和文化设施已成为社区服务需求不可或缺的重要组成部分。老年人希望继续工作或获得更多参与社会活动的机会。他们最期望的服务是：为穷人和老人提供护理、家庭病床/家庭医院、为老年人提供方便的维修服务和组织群众活动[4]。

3.3社区养老服务平台

社区养老服务平台是多主体联动社区养老模式的重要组成部分。通过主要参与建设和运营，各主体平台可以加入整个社区养老模式，从而促进其产业化、专业化、规模化发展。该平台包括网络信息平台、服务提供平台、评估监督平台、志愿组织平台等。网络信息平台主要用于构建社区老年人信息数据库，包括基本信息、相关家庭信息、病史等疾病。并建立了电话应急系统，同时携带信息数据库。在临时紧急情况下，信息数据库可以通过拨打相关电话自动、即时地显示所需信息，以便抓紧时间采取行动，避免影响结果，从而避免社会群体事件的发生，影响社会和谐。评估监督平台的建立是为了方便本项目受其监督，避免腐败等不道德行为的发生。整个平台主要由社区运营和管理，社区的评估和监督需要专业团体和公众的充分参与。因此有必要建立一个由政府主导的专业评估监督团队，以提高养老社会的社会公信力。志愿组织平台建设的主要目的是发展社会福利事业，为志愿组织的参与创造良好的渠道。

服务提供平台是整个平台的重要组成部分，为老年人提供服务，包括家庭服务、老年公寓、医疗保健服务、文化休闲服务、社工培训等。家政服务是为那些生活在自己家中，有一定生活技能，但不能完全照顾自己的老年人提供的服务，具体包括在家送餐、做饭、打扫、洗衣房、洗澡、理发、购物、陪医院等项目。老年公寓是一种有自理能力但无人照管的夫妇或单身老年人的照管方式，提供完善的生活设施，并配有“生命线”，如果老年人感到不适，只要拉动生命线即可得到缓解[5]。医疗保健服务是一种医疗保健、康复帮助保健服务，还包括对老年人的心理咨询、精神慰藉。我们可以建立起能够发挥积极作用的康复中心，将患有类似病例的老年人聚集在一起。此外，我们还可以设立一个专门的心理咨询室，选择一名专业的咨询师，为解决问题提供服务。文化休闲服务是指在社区中心为老年人休闲提供便利的基础设施，组织文化活动，丰富社区中心老年人的生活，提高他们的生活享受。仅仅依靠社区工作者或志愿者的上述服务是不够的；我们需要培养专业的社会工作者。因此，社会工作者的培训是由社区提供的。经过培训合格的社会工作者可以提供服务或参与社区中心的管理，一定数额的报酬由社区发放，主要是政府的财政投入。

外文文献出处：ZHANG Qiong-wen, CHEN Xiao-lin, XU Shuai. Construction of Community Aged Pension Model with Multi-subject Linkage[A]. University of Electronic Science and Technology of China、The American Society for Public Administration、Chinese Public Administration Society、The School of Public Administration of Moscow State University、The Chinese Public Administration Journal. Proceedings of 2011 International Conference on Public Administration(7th)(Volume Ⅲ)[C].University of Electronic Science and Technology of China、The American Society for Public Administration、Chinese Public Administration Society、The School of Public Administration of Moscow State University、The Chinese Public Administration Journal:公共管理国际会议组委会,2011:6.

附外文文献原文

Construction of Community Aged Pension Model with

Multi-subject Linkage

1. ZHANG Qiong-wen 2. CHEN Xiao-lin 3. XU Shuai

School of Political Science and Public Administration, University of Electronic Science and Technology of China, Chengdu, Chengdu, P.R. China, 611731

Abstract: The traditional family pension began to weak, which can not meet the additional needs of support and care of the old. Reality and the future calls for a pension security system which adapt to the aging population and socio-economic development. The aged pension is no longer just a matter within the family, but a social responsibility. The comm

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