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卡特里娜和丽塔飓风灾害中失败的政治代价

摘 要

卡特里娜和丽塔的灾难使人们对国家应急管理系统处理灾难的能力产生了严重的疑问。这个系统已经出现问题，必须在下一次大飓风、地震、火山爆发、恐怖袭击或大流行病发生之前进行修复。对于那些未能管理海湾地区的危险和未能充分应对风暴的官员来说，糟糕的灾难反应可能会带来严重的政治代价，或者只是在非常严峻的情况下显得无能为力。负责管理应对措施的行政人员已经有了政治上的伤亡，当选民去投票时，政客们也很可能有伤亡。让军方在灾难应对中发挥主导作用的建议遭到了强烈的反对；这个问题可能会扩大政府办公室和白宫之间在国土安全和应急管理方面的裂痕，并扩大地方应急管理需求和联邦政策之间的差距。

关键词：灾害应对；减灾；疏散；灾难恢复；政府间关系；军事作用；卡特里娜飓风；丽塔飓风

威廉·L·沃夫是乔治亚州立大学安德鲁杨政策研究学院的公共管理教授。他是《与危害共存，与灾害打交道》（2000年）、《恐怖主义与应急管理》（1990年）和《国际恐怖主义》（1982年）的作者，也是《美国和加拿大的灾害管理》（1996年）、《城市与灾害》（1990年）、《应急管理手册》（1990年）和《应急管理手册》（1990年）的共同编辑。他是注册应急管理师（CEM）委员会的成员，该委员会负责监督专业应急管理人员的国家证书，同时也是应急管理认证计划（EMAP）委员会的成员，该委员会为州和地方应急管理项目制定标准并进行认证。

卡特里娜和丽塔飓风将在墨西哥湾沿岸留下政治上的伤痕，以及社会和经济上的伤痕。政治家和行政官员可能会因为未能充分处理灾害或仅仅因为在灾后几天和几周内显得无能为力而付出高昂的代价。市政厅、县和教区法院、州立法机构、州长办公室和华盛顿办公室已经感受到灾难应对不力所带来的政治影响，当居民有机会在投票中表达他们的挫折和愤怒时，选举利益可能会受到影响。出错的细节问题正慢慢浮出水面，那些负责预测灾难、管理危险、准备和应对灾难以及促进恢复的人应该被追究责任。“指责游戏”是美国的传统，但确定“经验教训”也是如此，以便错误不再重复，成功可以复制。什么地方出了问题，我们如何在下一次重大飓风、地震、火山爆发、灾难性的恐怖袭击或大流行病袭击之前修复国家的应急管理系统？

显然，卡特里娜和丽塔飓风提出了关于地方、州和联邦政府处理重大危害和灾害的能力的严重问题。并且我们还没有准备好应对灾难性事件，包括恐怖袭击和禽流感大流行。卡特里娜和丽塔飓风提出了关于我们减轻危害和处理灾难的能力的长期问题。它们也提出了更直接和实际的问题，即如何重建在风暴中损失的基础设施，促进被风暴摧毁的社区的经济复苏，并将疏散人员转移到永久的家园。地方、州和联邦政府将如何帮助企业、学院和大学、非营利组织和家庭挣扎求生？我们将如何修复 '我们社会基础的裂缝'，灾难所揭示的国家对穷人、老人和残疾人支持网络的缺陷？我们如何处理导致对被破坏的非裔美国人社区反应迟缓的种族主义问题（例如，见Gilman 2005）。部署到伊拉克和阿富汗的部队是否带走了州长在紧急情况下依赖的关键国民警卫队资源？哪些程序和组织上的缺陷延误了向灾区派遣紧急救援人员，并延误了水、食物、拖车和其他物资的运送？灾后重建过程也引起了人们对 '联邦紧急事务管理局城市 '的选址以及重建工人的招聘和安置的疑问。灾后恢复，就像减灾和救灾一样，是一个政治过程。

应急计划执行不力，沟通不畅，决策过程不力，这些都体现在灾区实地情况与地方、州和国家决策之间缺乏一致性。地方、州和联邦领导人在最好的情况下是脱节的，在更坏的情况下是麻木不仁和无能的。新闻媒体也有问题，无法找到一个有利的角度来观察破坏的规模。媒体和救援人员根本无法进入灾区的大部分地区。数以千计的受害者在风暴过后的一周或更长时间内没有看到救援人员，也没有得到援助。一直以来，受害者、应急管理官员、当地应急人员和媒体都在等待骑兵的到来--而他们并没有。无论合理与否，人们都期望在风暴过后，骑兵会带着水、食物、帐篷和其他必需品乘坐直升机抵达。当这种情况没有发生时，联邦紧急事务管理署（FEMA）署长迈克尔·布朗（Michael Brown）成为失败反应的象征。但是，从市政厅一级到白宫，失败是显而易见的（Waugh 2005a, 2005b）。事实上，布朗和他的前任詹姆斯·李·维特都曾警告说，由于预算的削减和人员的流失，联邦紧急事务管理署已经不能胜任处理重大灾难的任务（Strohm 2005b）。联邦政府与州和地方应急管理办公室之间的关键联系也被打破。

我们处理灾害的系统必须迅速修复，而对于如何修复，人们的意见有根本性的分歧。布什总统建议在未来的灾难性事件中扩大军队的权力（Sanger 2005），甚至建议军队成为国家对灾难性事件的主要反应者。但是，人们强烈反对将自然灾害反应 '联邦化 '和扩大军队的使用（例如，见GovExec.com 2005）。现役军人在过去的灾难中被使用过，他们被认为是其他资源不足时的重要资源，但关于他们的可用性和处理灾难的训练仍然存在问题。

政府专家建议将联邦紧急事务管理局从国土安全部中删除，以恢复其处理自然灾害的能力（例如，见Kettl 2005；Cigler 2005）。还有人认为，国土安全部的 '指挥和控制 '方向不适合国家应急管理网络的协作和合作方向（Waugh 2003; Kettl 2005）。事实上，在许多情况下，联邦官员和机构通过拖延国民警卫队和志愿者的部署来干预各州的灾难反应（例如，见Sentell 2005; Malone 2005）。还有一些声音认为，应该加强指挥结构，以确保在未来的灾难中更好地控制和协调。

具有讽刺意味的是，在1989年的雨果飓风和1992年的安德鲁飓风之后，联邦紧急事务管理局也被批评为反应缓慢。乔治·H·W·布什总统用当时的交通部长安德鲁·卡德取代了联邦紧急事务管理局局长作为佛罗里达州南部的联邦救灾工作的协调人。安德鲁灾难发生后，国会在重新授权的听证会上考虑解散联邦紧急事务管理局。幸运的是，该机构被克林顿政府重新塑造，成为联邦政府最大的成功之一。联邦紧急事务管理署可以再次被重塑，但这不太可能在国土安全部内完成。旧联邦紧急事务管理署的优势在于它与州和地方官员的合作关系，以及它对建设地方处理危险和灾害的能力的关注。国土安全部对公众参与有不同的定位，对其在处理灾难性事件中的作用有不同的认识。

卡特里娜和丽塔飓风的灾难使公众的注意力集中在自然和技术灾害上，此外还有恐怖主义的威胁，以及要求政府官员对有效处理这些灾害负责。2006年的选举将显示出在灾难中的失败是否会产生政治代价。这种问责或不问责将可能决定国家的应急管理系统是否会得到修复。

自然和人为的灾害

卡特里娜飓风灾害是美国历史上最大的自然灾害，就生命和财产损失而言，超过了1906年的旧金山大地震和火灾风暴，而且全部损失尚不清楚。与旧金山一样，新奥尔良市经历了两场不同的灾难，飓风造成的风灾和水灾，以及几处堤坝破裂造成的洪水。这两场灾难在某种程度上都是人为的，尽管旧金山的脆弱性在1906年时还不为人所知。卡特里娜和丽塔的灾难是否会造成与旧金山灾难相同的政治代价，目前还不确定。地震发生后，城市官员先是为他们的努力欢呼，然后在其管理的腐败和无能被曝光后，被投票赶下台。

新奥尔良和墨西哥湾沿岸的脆弱性，在卡特里娜开始蜿蜒穿过加勒比海之前，肯定是众所周知的。政府报告、媒体报道和学术研究中已经描述了这种危险。2004年10月的《国家地理》杂志和2001年10月的《美国科学》杂志都概述了这些风险。联邦、州和地方应急管理部门在一年前完成了一次培训演习，即飓风 '帕姆 '模拟，就是关于这样一场灾难。虽然帕姆演习在伤亡人数和破坏程度上得出了不同的结论，但数字显示了一个灾难性的事件（Beriwal 2005）。在该地区，真正的飓风所造成的灾难规模并不令人惊讶，或者，至少它不应该是一个惊喜。

灾害风险管理发展了几十年，伴随着许多机会来解决问题的区域，如堤坝。该风险被定期承认。官员们甚至警告说，新奥尔良的居民应该在他们的阁楼上保留斧头，以便在他们的房子被淹没时，他们可以砍开屋顶。1969年 '卡米尔 '飓风在同一海岸线上留下的伤痕。路易斯安那州、密西西比州和阿拉巴马州的居民对强飓风有丰富的经验。但在解决脆弱性方面做得很少。对沿海地区的开发监管太少，以减轻大风暴带来的风浪；投资太少，以确保堤坝足够坚固，能够抵御大风暴；对应急计划的关注太少，以帮助脆弱人群获得安全；公共官员和公众对强飓风的风险关注太少。梳理生命和财产损失的责任将需要几十年的时间；公共官员和私人之间将有很多责任要分担。

地方当局应该为堤坝系统的管理不善和有关大规模疏散和大规模避难的决策失误负责。在新奥尔良，疏散令几乎没有时间将居民迁出城市：200辆校车被留在洪水中，而不是用来疏散居民，负责管理泵站的市政工人被疏散，而不是留在他们的岗位上，以防堤坝破裂（Mulrine 2005），而且城市的应急计划也没有实施（ABC新闻 2005）。类似的问题也发生在风暴路径上的其他地区。在有应急行动计划的地方，它们没有被实施或只是部分被实施。许多地方的应急管理和应急反应机构完全被淹没了，往往沦为自救或释放人员来拯救自己的家庭。

2006年的选举将显示灾难期间的失败是否会产生政治成本。这种问责或不问责将可能决定国家的应急管理系统是否会得到修复。

州政府官员对灾难的规模认识迟钝，应受到指责。国家资源，包括国民警卫队和国家警察，没有像它们可能的那样迅速部署。州政府的救援和救济行动启动缓慢，使当地的应急管理人员和第一反应者只能靠自己。现在，各州立法机构正在调查国民警卫队的使用情况，特别是在数千名路易斯安那州和密西西比州的警卫队和后备部队被部署到阿富汗和伊拉克的情况下，以及当地大规模疏散和其他应急计划是否充分。

联邦当局对各州的援助请求反应迟缓，并采取了被动的姿态，这应受到指责。在卡特里娜登陆的前几天，国务卿切尔托夫和联邦紧急事务管理局的高级官员就收到了即将发生的灾难的警告（Sullivan 2005）。然而，联邦官员等待各州请求援助，而不是积极主动地协助他们的州和地方对应方。虽然路易斯安那州州长布兰科在风暴和堤坝破裂之前就要求联邦援助，但援助是在几天之后。一旦意识到需要采取行动，联邦机构在向滞留在新奥尔良和其他社区的灾民提供援助方面进展缓慢，对被困在家中和医院的人进行救援方面进展缓慢，恢复尸体方面进展缓慢，向灾区运送拖车方面进展缓慢。密西西比州的参议员洛特抱怨说，两万辆拖车被搁置在亚特兰大，等待承包商将它们运往密西西比州和路易斯安那州（CNN 2005a）。数以百计的志愿应急和医疗人员在沮丧中等待联邦官员的部署。

构成国家应急管理系统的地方、州和联邦机构以及非政府组织的网络也处于混乱状态。一些机构，包括美国红十字会，出于安全和安保方面的考虑，被劝阻对灾难做出快速反应。志愿者们被鼓励等待官员们要求他们部署，并指出最需要的地方。一些志愿者等了好几个星期才接到部署的通知，甚至包括那些在2004年佛罗里达州飓风期间被联邦紧急事务管理局训练和使用的志愿者。

显然，国家系统未能发挥其应有的作用，造成了人员和经济损失。超过一千人死亡；灾难发生数月后，仍然有人发现尸体。在风暴过后的几周内，问题在卡特里娜飓风的恢复工作中显而易见，当丽塔飓风在路易斯安那州和德克萨斯州登陆以及威尔玛飓风在佛罗里达州南部登陆时，问题再次出现。新闻媒体开始关注潜在的更大的灾难性事件，因为飓风维克多袭击了美国南部，飓风阿尔法和贝塔经过大陆东部。如果在这几周内发生了重大地震或重大恐怖袭击，联邦政府支持应急反应的能力可能会被淹没，就像地方能力被卡特里娜飓风淹没一样。

有一段时间，卡特里娜飓风造成的损失似乎会更大。伤亡人数达数千人，联邦紧急事务管理局已经订购了2.5万个尸袋。据估计，从新奥尔良排出洪水的时间为数月至数年。同样，丽塔袭击加尔维斯顿的可能性引起了像1900年的风暴那样的巨大灾难的幽灵，该风暴造成多达八千人死亡。丽塔可能会更糟糕。然而，对风暴的经济成本的估计已经增加。社会心理损害的程度仍不确定。

缓慢和无组织的灾害响应

在卡特里娜飓风登陆后的几个小时和几天里，越来越多的注意力集中在缓慢和不充分的灾难反应上。各级政府官员对应急管理的功能和作用明显缺乏了解，这对那些应急管理专业人员和灾害研究团体来说是非常痛苦的。媒体的批评集中在联邦紧急事务管理署，而专业和学术界则主要批评其下属组织，国土安全部和媒体。看着灾难的发生，看到官员们没有发现和解决那些对了解灾难和应急反应的人来说显而易见的问题，这让人感到沮丧。新闻报道也没有完整地展示这场灾难的情况。报道确实指出了一些需要解决的主要问题，但它也过于关注抢劫和暴力。现在看来，暴力的程度被严重夸大了（Kinney 2005），事实上，这可能使执法和军事人员从救援转移到安全行动上（Pierre and Gerhart 2005）。

现在人们对卡特里娜飓风的应对措施为何如此不充分已经有了很多了解。但是，关于灾难开始之前、期间和之后不久的决策过程仍然存在问题。国会委员会正在整理电子邮件、文件、公开声明和其他材料，以确定地方、州和联邦反应的时间表。各委员会正在审查在迅速向灾区调拨资源方面较为明显的失误，并关注诸如联邦紧急事务管理局糟糕的资源库存系统等问题。虽然党派的分歧推动了一些调查，并使一些分析变得丰富多彩，但在一些基本问题上似乎存在共识。

州和联邦角色的混淆是一个主要问题。国土安全部官员不愿意像他们可能的那样积极主动，因为他们担心会侵犯州政府官员的权力。州政府官员对联邦处理重大紧急情况和灾害的新程序和结构感到困惑。国家反应计划（NRP）是新近通过的，没有得到广泛的理解。新的国家事件管理系统（NIMS）没有完全实施，也没有被广泛理解。

在许多方面，地方、州和联邦机构的应急反应不佳，是由于灾难的规模太大。由于碎片和洪水，沿海地区的道路无法通行，桥梁和道路被风暴潮和风摧毁，受害者分散在风暴路径上的数百个社区之间。在许多地区，进入灾区是非常困

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