一、问题的来源与研究意义

（一）问题来源

1990年代中期国家分税制财政制度改革以来,在收入越加集权的体制下,资金的分配出现了依靠“条线”体制另行运作的情形,即财政转移支付采用项目制的方式在行政层级体制之外灵活处理（折晓叶，2011）。这些项目多由“条线” 部门通过自上而下的招标以及自下而上的竞争形式申请，财政资金以专项转移支付的形式在“条线”部门流动。据统计，2012年我国专项转移支付占整个转移支付42％（史普原，2014b：4），项目制在国家粮食项目的部署落实（史普原，2014b）、农村反哺与不平等（马良灿，2013；孙新华，2014；谢小芹、简小鹰，2014）、社会组织管理（王向民，2014）、公共领域中的专项整治（倪星、原超，2014），以及文化惠民过程（陈水生，2014）等方面都有所显现。项目制规模巨大，涉及面广泛，对政府和社会有着深远的影响。

德国学者米歇尔斯 (Michels,1968)在20世纪初提出了“目标替代”(goal displacement)的概念，用来描述欧洲国家劳工组织和社会主义党派等组织在实际运行过程中,由于各种原因背离其原定的正式目标而追求与原目标不同甚至相悖于目标的现象。韦伯(Weber,1946)也指出,科层制组织形式有着职责分明、按规章制度办事等特点,有助于实现组织的理性目标；与此同时,科层制组织有可能演化成以自我生存为目标的生命体,而不是致力于实现组织设计初衷的理性目标。正式目标的偏离在具体的实践中也呈现着多种形式，即有着正向的调整状态，也有着负向偏移的表现。

在当前，我国以项目制开展的精准扶贫工作出现了以“数字脱贫”现象，“扶贫对象不精准”、“扶贫方式不精准”等问题凸显；以资助贫困学生为主要目的助学贷款，在发放过程中出现“奖优不助困”的倾向，遭到社会的讨论。目标偏离所带来的资源分配不合理、社会不公等问题影响着人们的生产生活。2016年9月《慈善法》颁布以来，我国的慈善事业发展迅速，“慈善项目制”的运作模式也逐步拓展开来，关注贫困地区学生午餐问题的“免费午餐”项目、关注贫困农民工尘肺病问题的“大爱清尘”项目等诸多慈善项目获得大众的关注。伴随着项目制的发展，慈善项目也部分表现出项目目标偏移的情况。而本有着优化资源配置作用的项目制，在操作中为何会出现目标偏离，以及目标是如何偏离的是我们需要思考的问题。

（二）研究意义

1.理论意义

现有理论中项目制研究的一个难点是深度资料获取困难，导致大多数研究都侧重理论分析和总体概况，具体运作过程揭示极少（黄宗智等，2014）。本文拟从具体案例出发，通过梳理项目从制定到执行再到验收监督的全过程，分析项目制运作中目标偏离的逻辑，补充国内研究中对于项目设计方的资料空白，为理论研究提供新的研究思路。

2.实践意义