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行政问责制研究：基于政府信息公开视角

摘要：政府信息公开制度已经实施超过七年了，然而作用甚微。行政问责制没有发挥其应有的作用。目前，行政问责制在政府信息公开的有效运作上存在困难，行政问责制中的政府信息公开造成的外部责任和有限的情况下不良影响。基本原则应包括与职责相匹配的权力，使责任与错误相一致，并坚持客观性和公正性。同时，增强官员和公众的法律意识，完善相关法律制度，加强行政伦理建设，重视外部问责主体的作用，也有利于制度正常运行。

关键字：政府信息；信息公开制度；行政问责

引言：最近几年，在中央政府的提倡和鼓励下，我国的政府信息公开工作已经取得了重大进步。尽管这项工作已经取得了重大成就，仍有一些问题需要解决。上述问题的发生与行政问责制的缺位密切相关。越来越多的有识之士认识到，政府信息公开与行政问责密切相关，两者缺一不可。

一、政府信息公开和行政问责制的理论关系

1.1政府信息公开是建立和完善行政问责制的基础和前提

如果政府信息不公开，就会给行政问责制的运行造成巨大的障碍。政府信息不公开依法将直接损害公众的知情权。公众依法行使监督权，除非能够及时获取相关信息，否则很难依法行使监督权。事实上，正是由于公众很难获取相关信息，致使他们在行政问责的过程中往往无法有效参与。如果政府信息不依法公开，就会导致行政问责制度的良好运行变得十分困难，最终会影响行政问责的有效性。

1.2行政问责制的良性运行具有保障政府信息公开的功能

行政问责制不能充分发挥其应有的作用，是导致政府信息公开工作不力的重要原因。政府信息公开工作的顺利进行将更加容易，如果政府部门及其工作人员没有依法充分披露政府信息，将对行为和遗漏负有严格责任。但是，如果政府信息公开不依法公开，负责确保政府信息及时公布的人员，不承担任何责任。那么不难理解政府信息公开权力不足的问题。类似“无救济、无权利”、“无责、不公开”很可能成为政府信息公开工作的顽疾。

二、现状、困境与原因分析

2.1 现状分析

理论方面，目前将政府信息公开与行政问责相结合进而分析政府信息公开中的行政问责制度的理论基础的研究并不多见。尽管学术界与实务界都已意识到政府信息公开与行政问责制度二者具有密切的联系，但现有的理论成果未针对现实中存在的问题给予足够的回应。制度的有效运行得益于理性的制度设计，特别是在立法时，应该充分考虑法律条文能否对现实中存在的问题给予足够的关注。目前我国政府信息公开中的行政问责制度的理论基础尚存在一些问题，突出表现在未能最大限度地调动不同主体推进行政问责的积极性。例如石家庄市等行政问责制度在制度设计时忽视了行政体制之外的问责监督者往往难以获取行政问责所需的信息，同时这些监督者就算是获取了相关问责线索或信息往往也并不拥有独立发布问责信息的能力和渠道，这也造成体制外的监督者启动或者协助行政问责制度运行的作用难以有效地发挥。实践发展方面，2008年5月1日 《政府信息公开条例》正式施行，该条例第35条对信息公开的问责主体、问责对象、问责事由、责任承担形式等做了规定。根据对该条文的分析可知，行政机关有不依法履行政府信息公开义务的、不及时更新公开的政府信息内容及政府信息公开指南和政府信息公开目录的、违反规定收取费用的、通过其他组织及个人以有偿服务方式提供政府信息的。公开不应当公开的政府信息的、其他违反条例规定的行为的情形之一的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任'但由于政府信息公开中违法不当行为涉及利益关系复杂且审查鉴定难度较大，仅靠一条专门性法规来规范和指导显然是不够。此后部分地方政府着手制订了本地区违反《政府信息公开条例》的问责办法。目前我国并无一部以政府信息公开行政问责为名的立法文件，立法实践中更倾向于用 “政府信息公开责任追究”的名称代替“政府信息公开行政问责”。

2.2.困境分析

2.2.1 政府信息公开工作推进乏力

虽然我国政府信息公开工作取得了巨大的进步，特别是自《政府信息公开条例》颁布实施以来，政府信息公开制度实现了有法可依，大量的政府信息开始公之于众，但根据《中国政府透明度年度报告》的内容显示，现阶段我国政府信息公开工作还存在以下两方面的问题：一是主动公开方面，主动公开工作远未达到 《政府信息公开条例》的要求，公众获取信息的基本需求尚未得到满足。二是依申请公开方面，各地方政府及工作部门处理申请不规范，依申请公开的流程、标准迥异。两方面的问题显示出现阶段尽管政府大力倡导并力推政府信息公开工作，但一些政府部门及工作人员并未转变观念，负有信息公开义务的行政主体对属于主动公开范围的信息更新不及时推诿、塞责、敷衍了事，甚至对公民'法人或其他组织提出的政府信息公开申请置若罔闻等现象时有发生。

2.2.2 政府信息公开异体问责效果不佳

据2012《法治蓝皮书》的调查结果显示，公众对信息公开制度的认知程度不高，受访者中知道 《政府信息公开条例》的仅有58.4%，知道自己有权申请政府机关提供所需要的信息且申请过政府信息公开的仅有12%。可见公众这一重要的异体问责主体并未充分意识到自己的权利，在建设政府信息公开中的行政问责制度过程中未发挥应有的作用。依申请公开作为政府信息公开极为重要的公开方式，近几年数量并不多。

2.2.3有限情况下造成的政府信息公开行政问责制

自从颁布和实施监管的中华人民共和国政府信息的披露,在国内尚未发现任何行政机关及其工作人员违反规定负责。根据新闻发布会上,深圳市通过使用电子监控系统监督行政审批、行政执法的法律,政府信息披露和其他行政行为。自2010年以来,114例向当地监管部门(周amp;甘,2014)。但没有听说任何特定的官员负责他们在政府信息公开工作表现不佳。这是一个重要的行政问责制的困境的表现从政府的角度信息宣传。正确的生活不是颁布但解脱。法律的生命在于实施,法律实施的效果密切相关责任制度是否健全。如果行政问责制还没有真正开始,它将不可避免地导致一些政府部门及其工作人员依法拒绝公开政府信息。

2.3原因分析

2.3.1官员和公众的政府信息公开意识差

我国的行政问责制政府信息的角度宣传了很短的一段时间。旧思维的水平往往是很难在短时间内改变。官员不愿公开的政府信息,除了传统的壁垒等保密的文化,他们也认为自己的现实利益。为了不被问责,一些政府部门和员工尽量选择不公开的政府信息。在他们看来,政府信息资源可以用来寻租,并能最大限度地避免不良后果的责任造成的信息泄漏。相比之下,官员的政府信息公开的意识差,普通人的权利和法律意识在一定程度上改善,但仍有许多人不愿意主动申请政府信息公开行使权利。信息公开是合法、有效管理的必要性。然而,政府部门及其工作人员拒绝透露政府信息公共出于各种原因。这使得实现信息资源的优化配置不同社会主体之间将变得更加困难。与此同时,它极有可能导致行政权力的滥用和腐败。最后,它不仅损害了群众的利益,但也导致的减少我们的政府的透明度和政府公信力的丧失。

2.3.2缺陷的政府信息公开条例

对中华人民共和国政府信息公开的规定存在的问题（以下简称“条例”）如下。首先，条例的效力低下，没有足够的权威性。当规章与保密法、档案法等法律存在冲突时，由于法律的效力低于法律，很难适用“法律优于旧法”的原则。只有“法律优于下级法”的原则才能适用。此外，更高的规范优于低级的规则属于有效性的优先权，并且没有例外。其次，一些规定的规定过于宽泛和普遍，不利于实践的适用。“三安全稳定”、“公共利益”等概念缺乏科学合理的标准。因此，在实践中，往往导致政府部门及其工作人员滥用职权，拒不公开政府信息的原因有多种。第三，条例未明确适用“以公开为原则，不公开为例外”的法律。在实践中，政府部门及其工作人员始终采用“不公开为原则，以公开为例外”的原则，使政府信息公开的范围受到严重限制。

2.3.3困难结合内部

与外部问责中国的行政问责制度从政府信息公开的角度问责是由官方主导。我国行政问责制的建立很快，问责仍处于内部问责阶段。内部问责主体主要包括上级行政机关、监察部门、审计部门等。内部问责主体和问责对象都属于内部行政制度。下级行政机关应当服从上级行政机关。为了避免被追究责任，在作出行政决定是否公开政府信息之前，下级行政机关有时会向上级行政机关求助。这导致上级行政机关往往不依法行使监督管理权。内部问责的尴尬，主要是因为没有将严格的程序规范引入到问责的过程中，内部问责的独立性和专业性没有得到有效保障。根据不同的问责主体，问责制度可分为内部问责主体和外部问责主体。外部问责主体主要包括国家权力机关、公民、公司等组织。与内部问责相比，外部问责将符合民主发展的要求，具有更大的实效性和公信力。然而，外部问责主体获取相关责任信息的权利没有得到充分的尊重和保护。立法机关、司法机关、新闻媒体和公众的监督作用难以发挥效力。

三、对策研究

3.1提高官员和公众的法律意识

卡尔·波普尔指出：“如果国家要履行职能，无论如何，它必须比其他任何单个国家或公共团体更大的力量；虽然，为了减少滥用权力的危险降到最低，我们可以设计各种系统，我们无法消除这种危险的现象。（Pope等，1986）由于滥用权力的危险是无法根除的，我们必须解决好第二个问题，设计科学可行的制度，最大限度地调节权力，减少危害。防止权力滥用的基本途径有三种：权力制约、权力制约、道德约束。在控制国家权力的三种不同的方式中，特别是要注意权力的制约，因为它是宪政发展的必然趋势。充分发挥新闻媒体、公民、法人等组织的作用，是监督行政权力的有效手段。另一方面，为了实现目标，监督行政权力，中国必须进一步加强公民教育，提高公民意识的合法性。对中华人民共和国宪法41条第一款规定（2004修订）指出，中华人民共和国公民有权批评，对于任何国家机关和国家工作人员的建议。公民有权向有关国家机关提出申诉、控告或者检举，，任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为；但捏造或者歪曲事实进行诬告陷害是禁止的。此外，在中华人民共和国州政府信息披露的监管33条任何公民，法人或者其他组织认为行政机关不履行政府信息公开义务的根据法律规定，他可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息披露主管部门。通知机关应当依法调查处理。公民、法人或者其他组织认为具体行政行为的行政机关在开展政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，应当依法申请行政复议，或依法提起行政诉讼。另一方面，确保每个人遵守法律不仅是普通人应该遵守的法律，官员应树立纪律和遵纪守法的榜样。为了有效提高公务员的法律意识，政府应加强宣传教育，完善组织培训机制，建立合适的绩效考核体系。有利于促进行政机关正确行使行政权力，主动披露政府信息。

3.2完善相关法律制度

中国应完善法律规范，因为它对行政问责制度的健康发展具有非常重要的现实意义。目前，发达国家普遍建立了较为完善的行政问责法律制度。就美国而言，行政程序法和信息自由法发挥了重要作用。在lt;lt;政府问责制及其局限性gt;gt;中，作者罗伯特bull;Sbull;Barker指出，除了历史传统、实践和其他形式外，一些有关政府问责的条文也纳入了美国宪法。除此之外，还有许多联邦和州的法律，地方法规直接决定政府问责制（巴克，2000）。信息自由法（FOIA）在阳光法案联邦政府（1976）是在美国政府信息领域最重要的两个法律。此外，联邦咨询委员会法（1972）与这两条法例亦有密切关系（王，1995）。应当指出，完备的法律制度不仅意味着美国制定了一系列的法律规范，也意味着这些法律规范具有有益的针对性和可操作性。要建立完善的法律体系，不仅要注意完善相关实体法，而且要完善程序法。在

为了整合执法资源，提高行政执法的有效性，当局应设立专门机构，加强行政问责制的监督工作。

3.3注意外部责任主体的作用

要确保行政问责制度运行良好，就必须充分发挥各类监督主体的作用。为了实现内部问责与外部问责的无缝衔接，必须尽量避免内部问责主体的疏忽监督，同时避免外部问责主体不能介入整个过程。人bull;彼得斯说：“最大的优势和参与式民主的特点是，它强调公民参与政策过程的所有阶段，而不只是抱怨或提供有关政策执行模式的政策实施后的反馈信息。”（彼得斯，2001）与内部问责主体和其他外部问责主体，公众参与更具有优势，因为其巨大的开放性、低成本、广覆盖。从美国的信息公开救济制度，我们可以看到，权力机关的司法权威，民间社会团体和普通人都有权要求政府部门及其工作人员在信息披露违法帐户。权力机关的问责方式主要是指弹劾和审议信息自由法的实施报告。虽然考虑弹劾程序相对复杂和严格，很少被国会所采用，但这一制度作为制约政府执行力的重要手段，仍然具有强大的威慑作用。此外，国会可以考虑信息自由法案实施的年度报告，由行政机关和美国总检察长提交的这份报告，这些文件没有按照政府信息公开的法律将被国会否决了。司法问责是一种责任追究形式，它主要是指普通法院通过运用司法审查制度对行政权力进行监督和控制。自由裁量权应该得到有效的控制，司法审查制度被用来监督它已被广泛接受。运用这一制度，法院在尊重行政权力的基础上实现了对行政权的规制。因此，多元化的行政问责主体可以增强监督力度，扩大监督范围，避免单一问责主体可能会出现一些问题。比如，行政问责不及时、不到位，甚至对违法违规活动视而不见、充耳不闻。

3.4加强行政伦理法制建设

从政府信息公开的角度看行政问责制的有效运行，离不开相应的伦理保障体系。在行政伦理法制建设方面，日本是法治发达

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