论文总字数：9931字

摘 要

如何完善我国的区域环境管理体制，是当前环境保护面临的一项严峻挑战，也是生态文明建设中政府职能转变和建设服务性政府的重要议题。跨界污染事件的频频发生，反映了单一行政区污染治理方式与环境污染空间连续性之间的矛盾。本文通过研究认为，环境污染是不可能由某一地方政府独立而有效地解决的，需要建立跨地域、跨流域治理的有效机制，而地方政府联合治理机制是解决跨区域环境问题的重要途径。

关键词：地方政府；跨区域；联合治理；环境污染

Abstract: how to improve the regional environmental management system in China, is a serious challenge facing the current environmental protection, but also the important topic of government functions in the construction of ecological civilization transition and perfect. Trans boundary pollution incidents occur frequently, reflects the contradiction between the single administrative district, pollution control and environmental pollution externality characteristics. This paper thinks, environmental pollution is not by a local government independently and effectively solve, need to establish an effective mechanism of cross regional, cross river basin governance, and local government cooperation mechanism is an important way to solve the cross regional environmental problems.

Keywords:  Local Government；Cross regional；Joint；Government；Environmental pollution

伴随着中国粗放式制造业扩张达到极限，中国的世界工厂地位奠定。然而，在人均GDP达到5000美金这一中等发达水平的时候，中国同时也进入了环境压力高峰。如果说四万亿之前的环境污染还只是个别局部现象，而今就是全国性的普遍现象了。2012年入冬以来的全国性雾霾天气，再清楚不过地揭露了中国环境污染的严重程度和生态的极端脆弱性。当清新的空气、洁净的水源、蓝色的天空都成为民众的奢望之时，我国环境污染问题之严重就可想而知了。如何完善我国的区域环境管理体制，是当前环境保护面临的一项严峻挑战，也是生态文明建设中政府职能转变和建设服务性政府的重要议题。

一、主要的跨区域环境问题及地方政府合作的困境

改革开放以来，由于粗放型经济发展模式的影响和人们环境保护意识的淡薄，最近几年以来我国的环境污染变的越来越严重，区域也越来越大。今天的中国，虽然具备生态文明建设的所需要的硬性条件，但是，由于错综复杂的因素和制度的缺失，造成某些环境问题得不到解决或进度缓慢。

（一）我国当前主要的跨区域环境问题以及特点

1.水、空气污染

2013年3月，引发轩然大波的上海黄浦江上游的死猪漂浮事件，成千上万头死猪沿黄浦江顺流而下，给黄浦江水体健康造成了很大的威胁，也引来不少担忧。群众最为担忧的，不仅是持续上涨的死猪数量和部分死猪身上检测出的猪圆环病毒，更重要的是死猪打捞地黄浦江上游，正是上海市饮用水的取水水源所在。从最终结果来看，上海方面在危机处理中取得了阶段性成果，保证了上海市民的饮水安全。但是，这场危机能否就此画上句号？漂浮的死猪暂时捞尽，但会不会卷土重来？黄浦江上游河汊众多，面对这种“跨省市污染”，我们到底还需要做些什么？

2013年以来，我国多个地区都出现连续雾霾天气，尤其是长三角、珠三角和京津冀鲁地区等区域，大气污染情况非常严重。以北京为例，2013年1月，仅有5天不是雾霾天。而12月中国中东部严重雾霾事件，更是给人们敲响了警钟。如果无法呼吸，其他什么都谈不上。

2.跨区域环境问题的主要特点

1. 跨度大，不受地域限制

水、空气不同于其它固体资源，其所具有的流动性，使它们是在循环中形成的一种动态资源。作为一种公共资源，它们具有生态的完整性，不会因为行政区域的划分和其他因素而影响其轨道，恰因如此，一小区域的污染就会影响整个区域，水和空气污染一般都是跨区域的，面对跨界污染问题，没有一个地方可以独善其身。各地频发的水污染和最近的雾霾天气都是典型的跨区域污染问题，怎样处理好跨区域污染问题是我们需要考虑的。

1. 重要性：水和空气都是人类生存的必须品

人类在生产、生活过程中都离不开水和空气，目前跨界的水污染和空气污染问题已涉及到人类生存空间的各个方面。解决跨界污染问题已迫在眉睫，考虑到跨界污染问题的复杂程度远远超过单一地区的污染，因此，解决当前跨界污染要将一个区域乃至一个国家作为整体的复杂系统来考虑，加强地区合作，将生态保护与经济发展综合起来考虑，要更多的从生态的角度来审视区域发展问题，让全民都意识到问题的严重性，提高大家的环保意识，只有这样才能更好的解决环境与发展的协调问题。

1. 社会关注度高

当前，跨界污染已经引起越来越多人的关注。2013年的两会，代表委员们就针对当前最大的跨界污染问题——雾霾天气展开了热烈、深刻的讨论。全国人大代表、民建中央副主席辜胜阻直言不讳：粗放型发展方式和扭曲的激励机制联系，催生了“病态的城市化”，直接威胁到居民的生存底线。2013年的两会上，多个民主党派都通过提案形式共策“治霾经”，为打一场“呼吸保卫战”出谋划策。这么多代表委员们热议雾霾污染，反映出当今环保意识的普及、生态环境危机的紧迫，同时也凸显了社会各界尤其是广大群众对跨界污染环境问题的关注和重视。

（二）地方政府合作的困境

1.公地悲剧

根据哈丁的阐述和我们对跨区域环境污染的理解，空气污染和黄浦江水污染的原因可以用“公地悲剧”来加以阐述。“公地悲剧”的发生需要有两个必要条件：（1）有价值的公共资源的存在和人性的自私；（2）对公共资源缺乏严格而有效的监管。

2.行政区域分割

导致中国环境总体恶化的一个主要因素就是行政分割体制之间的不协调，频频发生的“跨界污染”问题更是直接挑战我国的行政分割性模式。在跨区域环境治理过程中，各地方政府实际上遵循的也是行政分割性模式，由此衍生出的闭合式“行政区行政”的政府治理形态。运用这一模式去解决跨区域的环境问题最终的结果只可能是：地方政府各自为战、画地为牢，“两耳不闻窗外事，一心只读圣贤书”的思想只会让跨区域污染问题越来越严重。

永远活在行政体制分割性下的“行政区行政”是跨区域联合治理环境污染的主要障碍。现行环境行政管理体制要求本地政府对本地环境负责，这很容易形成“只扫自家门前雪，莫管他人瓦上霜”的心理。这种心理对环境治理，特别是对由于跨界污染而引发的环境问题的解决没有任何帮助。^［1］

3.以追求地方利益为目标的本位主义

我国现行的地方政府绩效评估，采用的是传统的自上而下的模式，并以行政区划内的地方政府业绩对比作的主要依据，其客观上助长了地方政府本位主义倾向的不断扩张，换句话说就是地方保护主义在经济上的显性表现，以至于原本可能会达成的合作因地方政府的自利性而“流产”。同时，在政府本位的价值观指导下，绩效评估指标多涉及产值、税利等经济指标，很少涉及人和社会的发展指标，公共责任的价值、投入产出的价值难以在地方政府绩效评估体系中得到较为真实的体现，也是服务性政府建设的老大难问题。

各级政府片面追求地方利益最大化则往往导致两败俱伤，本位理性可以导致整体非理性。各级地方政府在追求利益最大化的过程中，其理性和微观抉择必然导致非理性的宏观恶果。本位主义，结局就是生态严重恶化，最后要花几倍甚至几十倍的人力物力去弥补之前的错误。

如何在发展经济的同时也能很好的解决好跨界的污染问题，消除各利益独立体的地方本位主义，建立长期有效的合作及沟通机制，是解决跨界污染问题的首要问题。

4.合作组织的缺失或执行力不足

在我国目前区域化发展进程中，跨界的事务越来越多：市场的培育、各地方利益的协调、各地跨区域的基础设施建立与维护，当然还少不了跨界生态环境的治理与维护。就目前而言，我国各地方政府间的合作关系基本沿袭着过去的计划框架,这一区域行政制度客观上助推着地方政府的利益最大化倾向。^［1］因此，在各地方政府之间成立合作组织以及合作组织的执行力变的越来越重要。由于跨界污染的存在，污染事件一旦发生就需要各地方政府通力合作，协调解决。合作组织的成立可以帮助地方政府分担，在跨界污染的问题上，上级政府可以把一部分公共职责和管理权力移交或授予区域合作组织，从而有利于精简机构，整合资源，缩小了沟通范围——从面对面变成点对点，少走了很多弯路，提高了工作效率，便于问题的快速解决。

5.我国的跨区域合作组织现状不乐观

由于国情的影响，我国群众认知的权威性主要来源于政府和法律，“政府和法律就是天”在群众心里根深蒂固，权威性对跨区域环境污染治理起关键性的影响作用，没有足够的权威支撑工作就无法展开。^［2］从目前的情况来看，我国在这方面做的还不太好，我国目前正在运行的“国字号”环保合作组织主要有中华环保联合会、中华环保基金会和中华环境文化促进会等，这些都是由政府主导设立的，但执行过程中由于自身性质的制约和法律支撑的缺乏，没有强制力和权威性，执行力不强。再看群众自发成立的民间合作组织——自然之友、地球村等，民间合作组织由于缺乏政府的有效支持，其组织力和执行力更加薄弱，只能做一些信息收集和沟通协调的工作；政府牵头的国字号环保组织虽然有一定的专业性，但其辐射范围太广，对地方的污染影响力不足，而且由于各方面的因素存在，其执行力也是差强人意。污染风波之后，合作组织就失去了原先的号召力和执行力，对污染治理的作用不大，更起不到污染预防的作用。

二、美国地方政府合作治理跨界污染的经验及启示

（一）美国地方政府合作治理跨界污染的经验

我们国家现阶段所面临的环境问题，美国在半世纪之前就已经经历过，在跨区域环境治理方面美国算是先行者，“实践出真知”、“他山之石，可以攻玉。”美国的跨区域环境治理模式是经过实践考验的，已经趋于成熟和标准化，相对于我们还处于理论阶段的治理方法，他们有很多值得我们去借鉴和学习。

1.区域环境管理机制

与近200年的工业污染相比，美国人在环境治理的方面投入的时间也就只有40多年，上世纪70年代以前，美国很多工业城市都曾发生过严重的污染事件，比如多诺拉烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾事件，还有著名的 “烟城” 匹兹堡，相比之下，我国近期横行的雾霾在曾经的美国面前就是“小儿科”。那么，美国又是如何摆脱困境的呢？那要从20世纪50年代美国采取的一系列措施说起，污染爆发后，美国出台并严格实施一系列的法规，同时加强宣传，积极鼓励公众参与其中，大气环境状况也就随之逐步的改善。美国在大气污染治理方面能取得成功，功不可没的就是建立大气污染治理的区域机制。

对一定区域范围内的环境问题进行归纳整合，建立全盘统一的管理体制就是区域环境管理机制。这一机制主要是通过辖区内环境的自主管理和多方合作两种方式来进行。依据区域机制，美国环保局将全国划分成十个大的污染治理区域，摒弃传统的以州划分界限，并在此基础上建立了十个区域办公室，这十个区域办公室以地理区域和社会经济区域为基础，像拼图一样将不同的州拼接在了一起，进行统一管理。区域办公室有一定的立法和行政权力，执法过程中也可以作出相应的处罚，就这样通过强制执行和信息监控等各种手段灵活地开展工作。^［3］

2.健全的法律体系

1970年美国制定了以《清洁空气法》为核心的一系列法律法规，通过立法来控制大气污染，并取得了很好的效果。1990年颁布的新的清洁空气法，对原清洁空气法进行了重大修订和补充，修正案进一步加强了联邦和州两级政府环保主管部门的权限，提出了一系列新的法规，要求在工业生产过程、交通系统，甚至社会生活方式方面都要做出改进，以减少空气污染物的排放从而减少污染。

中国的大气环境保护立法，在法律的层次上，主要包括《环境保护法》和专门的《大气污染防治法》。在行政法规和规章的层次上，主要包括《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》、《节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》等。此外，我国还制定了《环境空气质量标准》、《大气污染物综合排放标准》、《锅炉大气污染物排放标准》等大气环境标准。

（二）美国地方政府跨区域环境治理给我国的启示

1.成立跨区域的环境治理权力机构

空气的跨界污染性质决定了不能采取分散的治理格局。从美国的跨界大气环境监管很容易看出，其出发点都是设立一个跨行政区域的、独立的、专门的公共机构负责跨界范围内政府、企业和公众的全面协调，且能够参与政府的综合决策和能源、交通、城市规划、产业布局等方面的规划。跨区域管理机构要在相关法律或区域行政许可范围内依法行使各项权利和义务，依法、科学设立其相应的组织机构和对应的职能职责和运作方式，充分发挥其在跨行政区大气环境监管中的主导地位和统一的监督管理作用。^［3］

我国在全国范围内成立了6大区域环境督查中心，地方上有些省份也成立了地方环境督查中心，但是在跨区域管理上机构职能不全，权利也极其有限。例如华东环境保护督查中心“承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作”，只有事故发生后的协调功能，明显力度不够也不能从根源上预防和解决。

2.健全法律体系、强化治理

开国以来，我国已经构建了较为完备的法律框架，但是在跨界污染治理这方面依然缺乏相应的法律支撑，我国的《宪法》和《地方组织法》 中并没有找到类似于美国联邦宪法中关于州际协定——跨区域合作组织的条款。这样地方政府之间如果遇到跨区域污染问题也就无法可依，一旦出现摩擦或者利益纠纷也找不到行之有效的法律途径去解决。从实践看来，水污染和空气污染都是分散性的治理过程中各方也难以做到协调统一，在责任认定时更会相互推诿扯皮，这就导致很多跨界污染事故得不到及时妥善地处理和解决。。法律中没有硬性的关于跨区域合作的规定，“有利就合作，无利就翻脸”的情况也就司空见惯。因此，跨区域环境治理立法工作势在必行。

在污染治理过程中应划分区域统一治理，尤其要加强跨界环境监管的立法工作，制定相关标准，对于达标和未达标区域分别采用不同的治理策略，灵活多变、因地制宜，这样才能切实有效的达到治理污染的目标，才能还我们一个健康的生态家园。同时，还要加强在污染上的行政和刑事处罚力度。我们都知道治污的费用相当之高，相对于昂贵的治污费用，罚金就显得微乎其微，这就是导致很多企业会有恃无恐的超排、偷排，这样的行为必须扼杀。

三、地方政府跨区域联合治理的策略

党十八大提出，我国下一阶段的发展目标是把生态文明建设融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设中去。建设美丽中国是一个宏大而幸福的工程，各行各界必须下足功夫，全国各族人民也必须引起足够的重视。

（一）加强群众环保意识，使公众参与

意识具有能动性，如果广大人民群众都树立了环保的意识，就能由思想的力量转化成实实在在的行动。环保的意识不能仅仅停留在‘环保很重要’这样的表面，而是要践行在每一个角落。前面文中提到的雾霾天气——北京一个月非雾霾天比例低于20%，让北京人自我调侃和全国网友贻笑大方的同时，我们更需要做的是要反思我们还有哪些地方做的不足，现阶段我们该怎么做。现在我国的环境污染已经呈现出复杂化的趋势，从单一的环境污染向着全领域，各层次，严重化的方向发展。除了可见的环境污染之外，之前说的牲畜尸体对水质的污染，我们了解的水质富营养化等等，这些都是污染，而且这些都会和当地的老百姓日常生活息息相关，我们一定要要加大宣传力度，使老百姓都能知道其成因，污染危害，使保护环境的观念深入人心。

（二）上级政府建立补偿机制

跨域治理不同于一般的公共事务治理问题，为什么在跨区域污染治理问题上各地方政府的行动与意见屡屡达不成一致，其根本原因就在于成本与收益的不对等，由于没有形成有效的共生机制和协调冲突的区域性组织，使得污染者制造者和治理观望者往往是受益者，污染承受者和治理主动者则成为利益受损者，它背后牵涉的是成本与收益的公平化实现问题。跨区域环境治理问题实际上就是一个环境治理的跨区域协调问题。原因在于：首先，不同行政区划财政上分灶吃饭，这样环境保护和治理的收支被人为的错开了，付出的得不到回报，收入则不需要付出成本，违反了经济规律。其次，中央在跨省区协调管理不够，跨省区的环保实际上是在解决一个外部性问题，中央只有有了足够的财政资金才可能把这个问题解决好，而目前薄弱的中央财政却没有足够的能力来做到这一点。最后，缺乏环境治理的资金筹措机制，包括如何确定排污费的收取额度和投向，如何进行环境产权的合理定价与分配、资源价格的合理定价等等方面。

搞好跨区域的环境治理协调，除了壮大中央财政实力，最根本的还是合理配置环境资源的产权，形成行之有效的补偿机制，国家应该在上下游之间、上下风向之间、三不管地带内部建立合理的产权收益分配机制。我国基本上没有这种机制，但鉴于目前在环境资源定价方面的难度，可以先建立起这样的机制，然后通过交易各方不断的讨价还价来最终确定一个合适的利益分配方案。

（三）建立长效的信息交流反馈机制

跨区域环境治理与各地方经济体制的特殊性、复杂性有很大的关系。因此，在此过程中的区域立法协作的实质并非立法权限的相互让与，而是立法信息与资源的共享，是地方立法主体在立法工作中的协作。这个过程中，信息交流是否通畅，信息的传递是否迅速准确以及反馈是否及时有效都将对区域立法协作的进程和效果产生直接的影响，建立信息交流反馈的长效机制是跨区域环境治理立法协作的基础。就目前苏浙沪三地实际来说，交流反馈的信息主要包括以下几类：一是协作各方立法规划的制定和实施情况；协作各方的立法动态和立法情况，以及对国家立法的实施情况；区域环境治理中面临的问题；对已经确定进行的区域环境治理进行相关立法协作的立法项目进展情况，以及立法协作机制运行情况、立法协作效果的评估结果等信息。上述信息交流的形式可以是多种的，例如：通过区域内定期发送通报、定期的联席会议、信息交流工作例会、考察等方式开展交流，以相互学习、借鉴、共同商讨，以及为相应区域环境治理立法协作项目的确定和立法协作的推进提供决策支持。

（四）加强跨区域合作以及区域环境合作制度的制定

仅仅以跨区域合作为例，加强合作并非利益均沾，遇到承担责任的时候就互相推诿。合作，就是要打破小团体小部门只着眼于自身利益的禁锢，应该树立全局意识，以公共利益、群众需求为根本出发点。在我国，跨区域合作是完全可能的。一方面，政府具有解决环境问题的能力和动力，环境保护作为政府的一项重要职能，无论是从中央还是到地方，为公众提供清洁、健康的环境是政府不可推卸的责任；另一方面，解决具有流动性和跨界性的环境问题是多方参与的非零和博弈，各方只有通力合作才能达到环保的目标，才能得到各方都需要的环境利益，这是解决环境合作的利益驱动力，也只有在互利互惠基础上才能实现整体利益的最大化。区域环境合作有利于地方政府互惠互利，但是，所有的这些努力仍然需要中央政府的统一协调。

（五）改革区域合作组织

根据我国的国情以及现阶段合作组织所处的尴尬地位，要想让跨区域合作组织在污染治理方面起到更大更有效的作用，中央政府以及地方政府必须做以下工作：

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