论文总字数：9577字

摘 要

微博是一个基于用户关系信息分享、传播以及获取的平台，随着微博影响力的不断扩张，微博对政策议程设置的积极影响也逐渐凸显。它给予公众话语权，提供了更多的备选方案，加速了政策议程设置的进程，为政策议题的提出提供契机等；但由于缺乏有效的监督管理机制，参与群体的层次的复杂等种种原因，微博也对政策议程的设置带来了消极功能，因此，我们要充分分析微博在政策议程设置中的积极与消极功能以便更好的发挥其在政策议程设置中的积极功能作用。

关键词：微博；政策议程；功能分析

Weibo function analysis in policy agenda setting

xuyang

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University , Huai’an, Jiangsu, 223300)

Abstracts: Mico-blog is a relationship based on user information sharing, communication and access platform, with the continuous expansion micro-blog impact, positive impact on the policy agenda setting micro-blog gradually. It gives the public right of discourse, provides more choices for the acceleration, the agenda setting process for policy issues, provide the opportunity; but because of the lack effective supervision and management mechanism, participation in community level complex reasons, micro-blog agenda setting of policy also brings negative function, therefore, we should make full analysis micro-blog in policy agenda setting of the positive and negative functions in order to exert its positive function in policy agenda setting.

Key word: micro-blog； Policy agenda；functional analysis

2013年8月22日，山东省济南市中级人民法院通过微博直播了薄熙来案的审理全程，这被舆论认为是法制中国的进步；同年11月12日，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也指出了互联网在政治生活中的重要作用，作为互联网典型代表的微博在中国政治民主化进程中也发挥了其独特的作用。本文主要对微博在政策议程设置中的功能进行浅析。

议程设置是指对各种议题依重要性进行排序。为了便于分析公共政策的议程设置, 我们可以将议程分为三大类: 传媒议程、公众议程和政策议程。传媒议程是指大众传媒频频报道和讨论的问题; 公众议程是引起社会大众广泛关注的问题; 政策议程是指决策者认为至关重要的问题。政策议程的设置是整个政策过程的关键环节，对政策的制定及政策最终的实施起到了关键性的作用，近年来，随着互联网的迅猛发展，“微博”成为了两会期间的一大热词，两会代表委员们通过微博与网民展开实时的沟通，而网民们则通过微博反映自己的意见，表达自己的诉求，各种各样的议题通过微博的渠道被提到了政策议程当中，“微博”成为了政府制定政策的一个重要参考信息。

一、微博及其特点

（一）微博的定义

微博就是微型博客的简称，美国的Twitter公司作为最早的微博客公司，在2006年3月首推微博，此后，微博的应用范围逐步推广，在2007年以后微博慢慢进入我国，并伴随着我国互联网业的快速发展而迅速的成长起来。微博是依据用户的相互关系而建立起来的一个网络社交平台，在这个平台上各个用户可以通过WEB、WAP等各种客户端组建个人社区，并及时的进行信息的分享、传播以及获取。作为在线的网络社交工具，利用微博，你既可以作为发布者在微博上发布内容供别人浏览；也可以作为浏览者在博客上查阅你感兴趣的信息。

（二）微博的特点

1、信息获取的自主性、选择性较强。微博用户可以根据自己的兴趣爱好，对方发布内容的质量自主来选择关注的对象以及所关注的事件，所以在信息获取方面，微博具有很强的自主选择性。

2、内容短小精悍。微博的内容通常在140字左右，所以不需要深厚的文学功底就能参与到微博的信息发布中来，这就极大的降低了微博参与的门槛，使得微博能够覆盖到最广的范围，使得更多的人能够参与其中。

3、宣传影响力弹性较大。微博的宣传影响力具有很大的弹性，这与微博内容的质量高度相关。某一个用户发布的内容吸引力、新闻性越强，那么对这个用户的关注就越多，它所能影响的范围就越广，影响力也就相应的越大；同样，如果内容不够吸引人的眼球，那它所能波及的范围也就相应的缩小。

4、信息共享便捷。信息化背景下，人们可以在任何时间、任何地点借助手机、电脑等电子信息设备，随时随地的发布、查看和分享微博信息，这就打破了传统的时空限制，使得信息能够及时有效的发布传播，使人们能在第一时间掌握信息。

二、微博为什么能够影响政策议程的设置

政策议程是“将政策问题纳入政治或政策机构进行的行动计划的过程， 它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项”。^[1]在政策过程中，政策议程的设置扮演了关键性作用，正如托马斯·R·戴伊所言：“决定哪些问题将成为政策问题甚至比决定哪些将成为解决方案还要重要。”^[2]那么作为近来日益兴以及得到广泛传播的微博为什么能够在政策议程设置中发挥功能作用，这主要取决于微博舆论所具有的三个主要特性。

（一）微博影响政策议程设置的可行性

信息时代的到来，互联网技术的迅猛发展以及日益完善的微博社交网络平台为微博影响政策议程的设置提供了可行性。一方面，随着微博平台的日益完善与扩张，参与途径的多样化，使得人们可以利用手机，电脑等随时随地分享微博信息。每个网民都可以通过微博表达自己对某一热点问题的观点，这样无形中形成的舆论团体能够吸引到政策制定者的眼球，进而这一有关问题就会纳入政策议程中；另一方面，在某些比较尖锐的话题当中，传统媒体人可能因为政治敏感性而在考虑综合得失，结果错过对问题的及时有效的探讨，这时微博便提供了一个可以自由讨论的平台，通过网民的自我爆料以及相互探讨，使得议题能够被提上日程。

（二）微博影响政策议程设置的可能性

传统的政治诉求中，底层民意的表达一般都需要经过层层的筛选，最后才能呈现到决策着的面前，而微博作为实时交流的一个社交平台为政策制定着创造了一种能够直接与民众交流，了解民意的条件，所以政策能够很快的传到决策系统中，而日益完善的技术手段为这种交流方式提供了强有力的支持，这为微博影响政策议程的设置提供了可能性。

（三）微博影响政策议程设置的充分性

现代公民民主意识的不断强化以及政府执政理念的不断深化为微博影响政策议程设置提供了充分性。一方面，随着人民生活水平的不断提高以及公众受教育程度的不断加深，现代公民的民主意识不断加强，公民的要求参与政治生活的愿望也越来越强烈，因而政府必须加强与公民的双向沟通，提高执政的透明度，满足普通民众的这种政治诉求，而微博作为能够双向沟通的一种新兴平台，为公民的这种政治诉求提供了充分的条件；另一方面，随着新时代政府的执政理念的不断深化，建设服务型、开放型政府意见的提出，依靠现有的政府工作机构单独开展民意调查已经不能满足新时期的要求。

三、微博在政策议程设置中的积极功能

微博短小精悍的内容，便捷共享的信息，强大的宣传影响力以及较强的自主选择性，在现代民主化进程中发挥着不可复制的作用。2012年党的十八大的召开又一次吹响了深化社会主义改革的号角，在以习近平总书记为中心的新一代领导集体的带领下，新一轮的更深层次的改革正在大刀阔斧式的进行中，改革必然带来一系列的复杂的问题，这也对政策议程的设置提出了新的要求，政府如何能够更广泛的吸取民意，如何能够更加科学有效的制定政策？微博作为公民与政府剪新兴载体以其独特的方式在政策议程设置中发挥着不可替代的作用。

（一）给予公众话语权，使公众能够主动参与问题的讨论

“根据政策问题的提出者在议程设置中的作用和影响力， 可以把政策议程创建模式分为三种基本类型。 一是外在压力型，即透过外部的舆论压力等将政策问题提到政府决策高层的政策议程当中；二是权威发动型，即掌握绝对领导权的领导主体依据自我判断而发动的政策议程设置的模式；三是内在创始型，即政策的议程源自政府机构内部人员的前瞻性判断，通过预判来将普通群众还未察觉到的问题纳入到政策议程中。”^[3]在传统的政策议程设置模式中，主要以权威发动型和内在创始型为主导，这显然阻碍了当今社会的民主化进程，而微博的出现弥补了外在压力型在中国的空缺，微博以其虚拟性，让网民说出了平时不敢说而真实存在的问题，让公民能够真实的表达自己的意愿，同时它又提供了一个可以相互交流相互探讨的低门槛平台，这使得草根阶级也可以通过微博发表自己的见解，提出自己的问题。对于普通民众而言，他们最关心的是政策的制定能够解决他们生活中实际遇到的问题，然而在传统的政策议程设置的模式下，政策的制定很难直接解决普通民众的切身利益问题，而微博的广泛传播则为普通民众向决策系统反映自身问题提供了极大的便利，政策决策系统可以很直接直观的了解问题产生的原因、性质等，这些最基本最贴近生活的问题也因此获得了被提上政策议程的机会。

（二）开放的讨论平台为政策制定的主体提供了更多的备选方案

问题的提出并不一定就能被提上政策议程，要使得民众所关注的问题能够被决策者所关注并且提上政策议程，及至最终成为决策问题，这就需要对所反映的问题有足够数量的备选方案。而在传统的政策议程设置模式中，仅依靠少数的精英群体对政策议题进行讨论，因而他们所能给出的解决方案也就相应的会有局限性和片面性。因此，为了设计出足够多的解决方案，尽量满足各个阶层人员的政治需求，消除方案的局限性和片面性，仅依赖权威领导和少数精英的决策是不够的，这需要通过多元化的渠道搜集解决方案。微博则提供了这样的平台，由于低门槛，便捷迅速等独特的优点，微博能覆盖到近乎社会的各个群体、各个阶层、各个领域中，这样就极大的扩大了参与政策议题讨论的人员数量和层析，每个人针对某一议题发表自己的观点，极大的扩大了政策议题的多元化层次。“或许他们中的每一个都没有找到很合理的解决办法，或者说由于他们各自关注点的局限性，他们根本就不可能提出一个统筹兼顾、为各方所接受的方案，但是他们的‘合力’能够使得最后出台的政策正如数学中的‘极限’运算一样，是无限地趋向于合理的。”^[4]同时，微博所提供的实时互动功能还能使这些参与者针对别人的意见发表评论，互相讨论，互相辩论，使得方案在不断的讨论与磨合中逐步完善、成熟，最终影响着决策系统的决策。

（三）强大的舆论声势加速了政策议程设置的进程

“微博按照互联网的六度分割理论,只要这种即时传播的信息具有穿透六类不同人群的价值评价的能力,它便会在层层转发中,及时通往全球互联网的每一个角落。这种类似于核变式的传播效能,不能不使人对它的应用前景刮目相看。”^[5]在微博应用的主题中，往往具有同一价值倾向的群体能够相互关注，相互交流意见，这样的群体间的交流能够形成一个特定的有着共同目标的价值利益群体，因而他们对待某一社会问题往往能够形成统一的声音，发出共同的呼声。在微博的“六度分割理论”的支持下，每个用户只要转发符合自己价值利益追求的一条微博，便能够无限扩展，迅速得到其他相同价值追求用户的呼应，这种“滚雪球式”的扩张能够形成强大的舆论声势，并且在短时间内不断升温。随着呼声的越来越高，舆论声势的不断扩张，影响范围的急剧推广，相应的问题也就会作为一个政策议题进入政策议程的设置中。随后在这种强大的舆论声势下，政策制定者不得不加速对这一政策议程的设置进程。例如在今年的全国两会上，养老金并轨制就是在广大人民群众和网民的强烈呼吁下进入了政府的政策议程，这其中微博作为网络舆论的载体发挥了重要的作用。

（四）引发焦点事件的出现，为政策议题的提出提供契机

焦点事件，顾名思义就是能够吸引人们普遍关注，聚焦大多数人的目光的事件。每个人身边每天都会发生各种各样的事件，然而并不是所有的事件都能被公众所关注，这是因为在传统社会生活中没有这种能够打破时空限制的技术条件。微博作为一个在线的共享交流平台，为触发焦点事件提供了得天独厚的便利条件。首先，作为微博主体，可以随时随地对身边发生的事情进行实时的记录，这在时空上为焦点事件的发生创造了条件；其次，微博以其互动性加剧了焦点事件的传播范围和速度。以往的一些极易引发人们共鸣的焦点事件可能因为受到时空的限制，不能够迅速的传播开来，然而如果这样的事件通过微博传播到网络平台，那么在其他相应的关注群体的转发和评论下，很快便会形成强烈的反响，引发公众的强烈关注。而政策问题的产生也就是来源于公众的强烈关注，对于社会普遍关注的焦点事件，政策制定者必须对这类事件做出积极的回应，这就会促使政策制定者将某一社会现象纳入政策议程当中。从另一方面来讲，微博引发了焦点事件的出现，而焦点事件的出现则为政策议题被提上政策议程提供了契机。社会公民通过微博对某一焦点事件的持续关注，从决策系统的外部推动了政策议程的进程，这对于当今我国的社会主义民主政治建设无疑产生了一种无形积积极推动作用。

四、微博在政策议程设置中的消极影响

毋庸置疑，微博在政策议程的设置中发挥了不可替代的积极作用，但任何事物都有两面性，我们应该用辩证的眼光看待问题。在进一步发挥微博在政策议程设置中的积极作用的同时，我们还应把握好微博在政策议程设置中的消极影响，只有充分的把握微博在政策议程设置中的消极影响影响，才能提出更好的改进意见，以便更好的发挥微博在政策议程设置中的积极功效。

（一）缺乏有效的监督管理机制，容易造成盲目跟风

从2007年中国第一家带有微博色彩的饭否网的出现，到如今各大主流微博的井喷式增长，微博以其迅猛的发展夺取了人们的眼球。但是值得我们注意的是，微博的发展历程并不长，这种爆发式的增长一方面带来了政策议程设置的民主化、多元化的迅速扩张，但不可忽视的是，它同样带有一定的负面色彩。由于发展迅速，相应的监督管理机制就显得不那么健全，这就使一些别有用心的利益团体有机可乘。大多数的微博用户的知识层级不一，他们很容易形成盲目跟风的趋势，而那些别有用心的利益团体则利用用户的这一点，散播谣言，进而迅速占领舆论的高地，迫使政策决策者浪费不必要的精力来研究有关问题，同时还要承受来自部分公民的不理解和抱怨，这在一定程度上降低了政策议程设置的效率，不利于政策议程的效率的提高。

（二）参与群体的层次复杂，意见不易于统一

由于微博的门槛低，易于操作等特性，所以微博用户的层次也就复杂多样，包括大学教授、高中教师、政府机关工作人员、农民工、学生等等，都会是微博用户主体。因而当某一问题曝光，并迅速形成焦点事件时，微博用户对这个焦点事件的评论也就会复杂多样。一方面，意见的复杂多样不利于政策议程决策者的决策，政府决策系统需要照顾到更多人的相关利益；另一方面，在七嘴八舌的讨论中，并不是所有的意见都是深入主题，具有利用价值，同样也会影响政策议程设置的效率。

（三）利用微博的名人效应造成了政策议程的资源浪费

政府的资源能力是有限的，通常一项政策的制定需要投入一定量的资源，这其中包括人力、物力、财力等，这就要求政策议程的设置必须注重效率的提高。在发挥微博对政策议程设置过程中的积极作用的同时，也难免会有资源浪费现象的产生。个别微博主体利用微博的传播效应，故意制造舆论噱头，吸引了大量的浏览量，形成了一定的规模效应，对政策议程产生了一定的影响，而政策决策的相关部门则不得不得将这一问题纳入政策议程的筛选方案中，这就导致了政府在政策决策有关方面的资源浪费，降低了政策议程的设置的效率。

（四）过度依赖微博进行政策议程的设置不利于政府权威的树立

政策议程设置本就是政府的应尽职责，在当代社会努力构建服务型政府的理念指导下，政府的政策决策逐渐的听取民意，听取民声，转向服务型政府，充分体现了为人民服务的政府宗旨。微博作为政府与公民群体直接交流的网络平台，为政府的政策议程的提出提供了可行的渠道，但是作为政府本身而言，如果过分依赖微博平台的焦点事件来解决民生问题，那这个政府就是无作为的政府，同样，这也不利于政策制定的科学化、规范化。政策议程的设置作为解决社会基本政策问题的途径之一，关系到社会大众的切身利益，这本事无可厚非的，但是作为政策制定者的政府而言，必须要有其判断是非的标准，还要有其控制政策议程设置的绝对权威，只有这样才能够保证政策制定的科学合理。

五、如何进一步完善微博在政策议程设置中的功能主体作用

总的来说，微博在政策议程设置中的积极作用是显而易见的，但是其存在的不足之处也要引起我们足够的重视，通过多种途径逐步完善微博在政策议程设置中的积极作用，使微博能更好发挥其在政策议程设置中的独特作用，从而逐步完善我国社会主义民主政治。

（一）建立健全法制机制

提高微博在政策议程设置中的积极作用，必须建立健全网络监督管理机制，从立法方面，加强对微博舆论的监督管理，打击散布谣言的微博用户主体，从而净化微博舆论的环境。首先，政府部门应加强立法，通过制定相应的法律法规来规范用户在微博舆论中言论，使得更多的微博用户能够审视自己的话语，减少盲目跟风或者肆意散播谣言的现象的发生；其次，社会有关方面应该努力完善微博的技术平台，通过技术创新，不断提高微博的整体技术水平，为更好的发挥其在政策议程设置中的积极功能提供技术上的支持。

（二）微博用户自身应加强自律，提高自身道德素养

微博只是作为影响政策议程设置的外部因素而独立存在，然而微博用户的主体则作为影响微博走势的内部因素而存在微博群体之中。参与政策议程的讨论需要有一定的宏观意识和基本的道德素养。当前我国正处在社会转型的关键时期，随着社会矛盾的越发凸显，人们对解决矛盾的需求也越发的强烈，而一部分道德素质较低的民众则通过微博肆意的渲染一些社会现象，严重扰乱了政策议程设置的进程，因此，必须努力提高微博用户的道德素质，为微博舆论发挥作用营造一个积极健康的绿色环境。另外，作为一些知名度较高的名人微博用户，更应该严格规范自己的网络意见。传播学的“二级传播”理论认为，大众传播中的信息和舆论并不直接流向一般大众，而要经过意见领袖。^[6]因而对于这部分作为意见领袖的主体而言，他们的言论对于社会群体的言论具有不可忽视的引导作用。

（三）加快政府自身观念转变，正确处理政策议程中微博的作用

时代在发展，社会在进步，作为社会管理主体的政府也自然应该与时俱进，积极调整自身以适应新时期的发展。传统的政策议程设置中很少或者几乎没有普通民众的意见参与，而微博的普及则相应带来了公民参与政策议程的这一新的议程设置模式，这对新时期的政府决策系统也就提出了新的要求。首先，政府决策负责人要转变观念，积极适应这种新型的政策议程设置模式，从决策体系的内部适应这种议程设置的新模式。其次，过于严格的政治控制也在一定程度上遏制了微博主体发表意见的自由，因此必须放开限制，给予公众充分的话语权，引导公众积极主动加强对政策问题的关注度，从而更好的发挥微博在政策议程设置中的积极功效。

“网络是一种证明机会均等的新力量，蕴涵着民主精神和民主要求，它的发展和运用能够产生民主精神、促进民主发展。网络的结构是一种民主精神的显示，它的共时性让所有的终端用户共享信息。”^[7]微博时代，在互联网技术的不断发展，微博平台的不断完善过程中，微博正在以其广泛、便捷、快速、共享的特性深入影响着政府政策议程的设置，并在其中发挥了不可替代的作用。为此，我们必须充分重视并积极发挥其有效功能，为我国政治民主化进程添砖加瓦。

参考文献：

[1]张金马.政策科学导论[M].北京：中国人民大学出版社，1992：146.

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