论文总字数：9356字

摘 要

：城镇化的健康发展是中国特色社会主义建设道路上亟需认真思考与探索的关键课题。对中国城镇化的发展历程进行系统而全面的认识与分析，可以更好认识中国城镇化的经验与不足，有利于沿着中国新型城镇化的发展道路和方向，更深一步推动中国新型城镇化的稳步健康发展。

关键词：城镇化；新型城镇化；发展道路；以人为本

China"s new model of development and urbanization should be thinking

Xu Li-ping

(School of Politics and Public Administration，Huaiyin Normal University，Huai’an，Jiangsu，223300)

Abstract: The healthy development of the urbanization on the way to the construction of socialism with Chinese characteristics needs to be carefully thinking and exploring the key issue. Understanding and analyzing and comprehensive development of China urbanization system, can better understand and shortcomings China urbanization experience, is conducive to the development along the path and direction China new urbanization, further promote the steady and healthy development of urbanization Chinese model.

Key words: Urbanization，A new type of urbanization，Development path，People foremost

2013年5月23日国务院总理李克强在瑞士的《新苏黎世报》上发表了名为《为什么选择瑞士》的署名文章，文章中指出中国正在积极稳妥地推进城镇化，数亿农民转化为城镇人口会释放更大的市场需求。2013年12月14日召开的中央经济工作会议上也提出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，同时也是扩大内需的潜在动力，要积极引导城镇化健康发展。由此可知，推动中国的城镇化沿着正确道路健康发展，是中国特色社会主义现代化建设进程中急需认真思考与深入探究的关键课题。

一、中国城镇化的发展历程

城镇化对于中国来说，其在扩大内需、调整经济产业结构、处理“三农”问题、协调城乡发展、加强社会的和谐与稳定等方面，都有着重大的理论意义和现实意义，中国的城镇化同时也对世界经济产生着极为重要的影响。

城镇化的发展历程是每个国家在完成工业化、现代化转变过程中都所需经过的社会变迁的一种表现。改革开放后中国的城镇化逐渐拉开帷幕。理论意义上的城镇化，就是更好的农乡布局，进一步提高基础设施建设，相关人员各司其职，不断提高现代进程的过程。同时伴随着农村人口大量向城镇转移，城镇逐渐成为第二、三产业的聚集地，进而迫使城镇规模扩大、数量逐渐增多。农村人口出现大规模的迁移一般是由国家或者是相关地区生产力的发展、科学技术的发展以及产业结构的调整造成的。

概括说来，城镇化的内涵具体包括：一是农村人口转变为城镇人口，也就是人口城镇化；二是城市规模的适当扩大和城镇数量的适量增加，也就是地域城镇化；三是进城农民不仅要变为城镇人口，而且要找到适宜的就业岗位，转化为第二、三产业领域的劳动者，也就是职业城镇化；四是高度重视城镇化的水平与质量，也就是城市现代化；五是带动农业的现代化，使得农业转移到现代科学技术的基础上，实现由二元经济向以城市经济为主的分享城市物质发展成果和精神发展成果的现代一元经济社会的转型^[1]。

城镇化是各国发展的必然趋势，中国的城镇化更是达到令人瞩目的程度。1978年改革开放以来，中国的城镇化发展出现了一次新的机会，党的十一届三中全会纠正了“左”的错误路线，中国的城镇化建设从此不再徘徊不前，在不断的发展过程中，城市与乡村之间的壁垒逐渐松弛直至瓦解，尤其是乡镇企业的发展，造就了中国城市化“小城镇迅速扩张、人口就地城市化为主”的特点。1979年后，小城镇建设被我国政府纳入到了政府部门的工作安排当中，中国共产党中央委员会1979年9月在《关于加强农业发展的若干问题的决定》中明确提出：“要十分注意加强小城镇建设，逐步用现代工业、交通业、商业、服务业、现代教育科学文化事业把它们武装起来，作为改变全国农村面貌的前沿阵地”。

“城镇化”一词是在1998年召开的中国共产党第十五届三中全会所通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中被正式采用的。全会指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略，有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力，避免向大中城市盲目流动，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长。要制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施，进一步改革小城镇户籍管理制度，小城镇要合理布局，科学规划，重视基础设施建设，注意节约用地和保护环境”。这些凝练的文字精辟地论述了城镇化的重大意义，同时也指出了城镇化的发展道路。

2007年党的十七大提出了“走中国特色城镇化道路，核心是促进大中小城市和小城镇协调发展”的城镇化发展战略，在此，提高城镇化的质量成为受到空前重视的问题。例如中央为逐步解决农民工“市民化”问题，出台了若干项政策措施，集中要求处理农民工的住房、子女教育、医疗以及养老等问题，同时将其囊括入城镇财政的统筹范围；考虑到城镇中低收入群众的居住问题，中央及相关部门也出台了相应的政策意见，希望通过增大保障性住房的供给力度逐渐改善中低收入人群的居住条件，并逐渐解决中低收入人群居住困难的问题；政府将工作重心放在了公共交通、城市公共设施建设、节能环保型住房建设、城市传统和历史文化风貌保护、建设适宜居住城市等方面，且获得了较多成果。据2013年最新数据显示，中国的城镇化率达到了53.73%^[2]。

中国用三十年的时间一步步探索实践，走出了一条具有中国特色的城镇化道路。我国的城镇化率由1949年的10.6%提升至53.73%，其中城镇人口规模由不足6千万人增加至2014年的7亿人口左右。

二、中国城镇化发展过程中的问题

城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大国内需求的潜在动力，党和政府对中国的城镇化问题十分重视。但是在城镇化的实践中，中国的城镇化在快速发展的同时也逐渐暴露出了诸多问题。

（一）进程与现实状况不协调

1.城市综合承载能力不强

农村人口向城镇的迁移是城镇化的重要表现之一。这对城市的综合承载能力提出了一定的要求，然而大多数城市的承载能力却在逐渐降低。城市的综合承载能力，从宏观视角来看，一方面包括物质层面对于自然环境资源的承载能力，如水土资源、地质构造、环境容量等；另一方面则包括非物质层面的功能承载能力，如城市吸纳力、包容力、影响力和劳动力等。从微观视角来看，它包括城市的资源禀赋、生态环境、基础设施和公共服务等对城市人口数以及社会经济活动的承载能力，简单来说就是整个城市能容纳多少人口，能承担多少就业，能提供多少优良的物质生活保障等^[3]。

当前，中国大部分城市都已超负荷发展，“北上广”，中国最具影响力的城市，曾是中国年轻一代首选的一线城市。现如今，因为楼价高涨、交通堵塞、生活压力逐渐加剧，越来越多的年轻人选择离开，加入到在二三线城市打拼的队伍中，却发现，“城市病”也正在这些中小城市正迅速复制，那里楼价涨了，空气污染了，塞车也成家常便饭了，城市的综合承载能力无法适应单纯的“农村人口城市化”。就拿水资源来看，目前我国一个东部小城镇与中部地区中等城市及西部地区大城市三者的水消耗量持平。^[4]这就说明，东部地区的人口聚集度已经接近极限，城镇化布局如果继续以这种方式去设计、去产生新的城市群，甚至是到水资源较为缺乏的中部、西部地区去复制这种城市群，后果是非常严重的。

2.农业现代化基础薄弱

城镇化发展的基础是农业现代化的发展，只有逐步实现农业现代化的发展，才能较为有效地推动城镇化的发展。然而，长久以来，我国的农业发展受到过许多违背农村经济发展规律的运动的影响，例如：“大跃进”、“人民公社”等，受到了极大的打击。与此同时，我国也出现为了优先发展工业，不重视农业生产，放任工农产品之间的剪刀差，牺牲农民的利益，以达到为工业化提供物质积累的现象，这使得农民的积极性受到严重创伤，农业的相对效益直线下降。中国农村的农业生产方式较为落后，农村生产效率低下，农业现代化发展基础薄弱，严重阻碍了城镇化的发展进程。

（二）城镇化的结构矛盾严重

1.缺乏总体规划，城镇化结构和布局不合理

城市体系结构和布局不合理主要表现在以下几个方面：

一是一些城市在“做大”的口号下，贪大求全。有些城市搞“大”字号工程，什么大马路、大广场、大草坪、大高楼、大学城，等等。全国有30多个城市提出建设金融中心，有180多个城市在规划中提出建设现代化国际大都市。珠江三角洲土地面积17000平方公里，各县市发展目标都要建成大中城市，规划占地9500平方公里，可供1亿人居住，但目前人口只有2000多万。内蒙古清水河县是个年财政收入只有3000多万元的贫困县，计划投资61亿元建造5平方公里的新县城，从1998年打算迁址到2008年放弃该计划，耗费了10年，投入了上亿元资金，由于没有获得有关部门的审批手续，成了“半拉子”新城^[5]。此外，全国先后还有30多个城市投资新建3亿元级别的大剧院，总计投资超过了100亿元。

二是大中小城市和区域布局不协调。有的地区缺少大城市，特别是特大城市和超大城市，如西部和中部一些省区，有的地区缺少中小城市。地区之间城市化水平差距很大，大体上东部各省均高于全国平均水平；西部地区除内蒙古、重庆以外，都低于全国平均水平；中部的河北、安徽、江西、河南、湖南、山西等省也低于全国平均水平^[6]。

2.大多数城乡产业基础薄弱，对城镇化的“推力”不强

在计划经济时代，我国走的是优先发展重工业、以粗放型增长方式为主的工业化道路，过分的追求高速度，排斥城镇化。这种传统的工业化道路，不仅由于对于城镇化的排斥，造成了城镇化的滞后，还由于国家计划推动，具有一定强制性，也延缓了城镇化的进程。同时，由于忽视了第三产业，使得城镇的功能也发育不良。

第三产业对劳动力的技术水平要求较低，不需要太多高科技人才，使得农村人口可以通过简单培训实现向非农人口的转移，是城镇化较为简便的途径。但是我国的第三产业一直长期滞后于第一、二产业。所以，第三产业发展滞后，一方面因为无法发挥吸纳劳动力的作用，不利于农村人口向城镇的转移；另一方面导致城镇化发展过程中的城镇功能单一、基础设施建设落后、城镇能提供的公共服务不全、城镇居民生活质量低下等问题，从而影响了城镇化的发展。

（三）中国城镇化的社会矛盾不断积累

1.城镇化质量不高，农民工权益保护问题突出

城镇常住人口中包含大量农民工。2013年中国按照常住人口统计的城镇化率为53.73%，而非农业户籍人口占总人口的比重仅为38.17%，二者之间相差15.56个百分点。城镇人口中包含了约2.1亿农业户籍人口。然而大量农民工和城镇间流动人口无法享受与本地城镇户籍居民同等的公共服务，使他们长期处于一种不稳定状态，不利于社会的稳定与和谐。

在社会保险中，农民工的参与率低。截至2013年底，农民工参加养老、工伤、医疗、失业和生育保险的比例分别是22%、28.1%、18.3%、8.9%和6.9%。因为职业病或者是因为工作防护不足导致疾病的人员中，农民工占比达到80% ^[7]。由于外来务工的身份导致农民工不能完全享受当地居民基础服务，住房也是缺乏保障的。与此同时，生活在城市中的农民工子女仍然面临入读公办学校难等障碍，高中以后阶段的教育和升学问题亟待解决。

2.城镇化进程中存在诸多制度性障碍

一是户籍制度的障碍。我国现行的户籍制度，最早开始于50年代出台的《中华人民共和国户口登记条例》，把全国人口分为农业和非农业，实行城乡分割，从而阻止了人口在农村与城镇之间的流动，以达到防止城镇居民就业困难，防止食品工业困难，防止农业劳动力过度流失，防止过度城镇化的作用，这是一定历史背景和经济条件下的产物^[8]。然而，我国目前的经济环境已从计划经济转变为市场经济，目前的户籍制度已不适应社会发展的需要，已严重阻碍了城镇化的进程。

二是社会保障制度的障碍。随着城镇化的发展，大量农村人口涌入城镇。国家虽然采取了一系列的政策措施去改变以前主要针对城镇的社会保障制度，加大了对农村农民的社会保障。然而由于处在城镇与农村之间的进城农民工镇民化问题并没有解决，农民工及其家庭成员在享受义务教育、劳动就业、医疗卫生、政治权利及社会福利等方面仍与城镇居民有明显的差别。

三、中国新型城镇化的发展方向及启示

城镇化可以从多方面去理解阐释。在历史的角度来看，城镇化代表的是一段历史时间。从发展的角度来看，城镇化是一个国家经济发展的产物，也是一个承上启下的阶段性变化。随着社会经济和政治的需要，城镇化也在不断地变得完整和适应社会发展。

（一）中国新型城镇化的提出

在《生态文明论》中，张荣寰第一次阐述了新型城镇化的内涵。新型城镇化的概念：新型城镇化是现阶段社会城市集群的发展建设道路。新型的工业产业链作为其发展的基础。同时要时刻保持以人为本的核心。新型城镇化作为一种复合的发展道路。要结合城市现代化，实现现代化城市功能建设。要结合集约化，实现资源的合理利用，人口的合理配置。要结合生态化，实现环境的修复与人和自然的和谐发展。要结合农村城镇化，实现农村和城镇间职能的衔接，通过城镇带动农村，农村反哺城镇。才能体现现阶段社会集群发展道路的特色及目标。 ^[9]。

城镇化的核心是以人为本，使得必须要优先实现农村人口和城镇人口的协调转移，让更多的农民享受到市民的社会公共服务。农村人口的部分转出的优点：一是人口基数的变大，刺激了城市的经济需求；二是农业也可以进行规模管理与生产，逐渐摆脱人口密集型的农业生产，取而代之的是机械化的科学农业生产。这就要求发展有完整现代社会功能，资源合理配置，社会经济快速发展的中国特色的城市。

新型城镇化与旧城镇化的差异在于：核心上，一个是以人为本，一个是规模建设。在如今这个和谐发展的大环境中，国家越来越注重民众的幸福感。提升城镇的文化，公共服务的建设，建设适合人全面发展的聚居地。同时也要在转变发展中合理处理好农民的利益。做好农民的社会公共服务，以及相关政策的及时跟进，放宽对农民工的公共福利。同时将粗放的经济发展模式转化为集约的经济模式。

（二）中国新型城镇化的基本思路

自2002年十六大提出“走中国特色城镇化道路”到十八大明确“新型城镇化”发展路径，新型城镇化思路逐渐明晰。

1.以人为本，重质量轻速度

为解决城镇化中人口迁移所面临的问题，促进经济可持续增长，十八大提出了新型城镇化战略，此战略包括两个方面，一是如何实现从数量型增长向质量型提升转变，扩大农民工的基本公共服务；二是如何从粗放型的扩张向集约型增长的转变，解决城市发展模式的调整。在此其中，以人为本是最为核心的内容。

2.一体化统筹，缩小城乡差距

“不均衡”是城镇化旧模式的诟病，我国区域发展不平衡主要表现在东部与中西部地区的巨大差距，以及二元结构造成的城乡差异。新型城镇化注重区域间协调发展，并“坚持城乡统筹，把推进城镇化和工业化、农业现代化紧密结合，以工促农、以城带乡，实现城乡经济一体化发展”。

3.城市群体系逐渐成熟，城市结构更趋合理

“十一五”规划中，中央首次提出“把城市群作为推进城市化的主体形态”。“十二五”规划提出要“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。”新型城镇化旨在促进大中小城市和小城镇协调发展，注重体制机制创新，打破行政区域限制，使各类生产要素自由流动、优化配置。

4.积极稳妥推进户籍制度改革

户籍制度改革的方向就是建立城乡一体，以居住地为依据的人口登记制度。户籍制度改革要坚持自愿原则，不能强制农民转变户口，不能以置换承包地经营权、宅基地使用权、集体收益权为前置条件，要充分尊重农民在进城还是留乡问题上的自主选择权^[10]。

（1）逐步实现户籍与城镇福利体系的脱钩。新制定不与户籍相挂钩的就业、义务教育、职业技能培训、社会保障等各类公共服务政策；尽快对暂不能实现脱钩的政策明确改革进度，加快清理整顿与户籍相联系的各项政策。

（2）分类制定落户政策。逐步放开城镇间流动人口的落户限制；放开城市辖区内的本地农民和长期在城镇就业的外来务工农民在城市落户的限制。可优先解决经过职业技术培训、在城镇中有稳定就业的新生代农民工在城镇的落户问题。

（3）规范居住证制度。准许外来人口根据其持有的暂住证作为连续居住证明免费换取居住证，并累计居住年限；对于在各类城镇累计居住时间达7年以上的外来人口要放开落户限制；逐渐缩小居住证和城镇户籍的福利差距。

（4）加快农民工市民化进程。政府要推进基本公共服务对农民工实现全覆盖和均等化，有计划地扩大农民工与城镇居民享受同等公共服务的项目和范围，不断改善农民工享有的公共服务水平。

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