论文总字数：11074字

摘 要

基层社会管理是整个社会管理的基础，与人民群众的利益最贴近。改革开放以来，我国基层社会管理工作在民主化和网络化方面取得了瞩目的成绩，但同时受传统管理模式的影响，社会管理的发展在深入实践中面临着一些困境。本文立足于基层社会管理，从民主治理和网络服务两个方面对当今基层社会管理的现状模式，其遭遇的问题困境以及怎样突破这些困境进行了分析和阐述。

关键词：基层社会管理；民主治理；网络服务

The Development of The Grassroots Social Management: Democratic Governance and Network Services

Zhang Tengfei

（School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu, 223300）

Abstract: The grassroots social management is a basic of the whole social management and it’s the closest with the interests of people .Since the reform and opening up, our grassroots social management has achieved great success in democratization and networking, but it’s also affected by traditional management and faced some troubles when it developed deeply in practicing. This passage is based on the grassroots social management, analyzing and clarifying the current pattern of present grassroots social management, its sufferings and how to break through these difficulties from democratic governance and network services.

Key Words: The Grassroots Social Management; Democratic governance; Network Services

上层建筑必须适应经济基础的发展，当前随着改革开放的深入，社会主义市场经济的发展，我国基层社会管理面临着诸多矛盾，社会冲突加剧，在新的复杂的现实条件下，党的十八届三中全会提出要进行全面深化改革，对社会管理尤其是基层社会管理工作提出任务，发展以民生为重点、以现代网络技术为手段进行社会治理，促进社会管理转型和创新。基层社会管理作为社会管理工作的基础，是维持社会和谐稳定的重要组成部分，引起了政府的全面重视。

一、什么是基层社会管理

基层社会管理是指最低一级的国家政权机关直接管理或与群众自治性组织相结合共同管理所辖行政区域内的基本公共事务的社会活动。亦指对社会生产和社会生活发生最直接联系的基础性社会体系实行规划、组织、协调、监督等管理职能的各种社会活动。^[1]

基层社会管理的主体随着人类社会的发展进步不断变化，从单一的基层国家政权组织转向合作管理——基层国家政权机关和社会自治组织的合作结合；管理理念和方式由单方向指导向多方协商合作、共同服务治理的方向转变；基层社会管理模式由静态管理向动态管理转变。随着改革开放的深入开展，我国基层社会管理的方式和手段越发呈现出多样化的色彩。

基层社会管理正朝着民主治理、网络服务等方向发展，政府实现有效的基层社会管理，同时必须以电子网络作为手段，即应以民主为中心，以服务为导向，利用网络化方式手段实现有效的基层社会管理。

二、基层社会管理的模式现状

从20世纪80年代开始，国家就开始逐步重视基层社会管理建设，其对于一个国家经济、文化、社会的建设和发展、促进政治民主化进程、提高公民的生活水平和社会参与水平，都具有特别重要的作用，是国家发展的基础性工作。基层社会管理建设工作的开展对于促进中国特色社会主义现代化，建立健全社会主义市场经济体制，加快民主政治进程，提高人民的生活水平和精神文化水平，巩固基层社会政权，维护社会和谐稳定有着重大意义。

随着时代变化，我国基层社会管理经历了传统的街居制模式和单位制模式，并向现代的社区制模式逐渐演变。^[2]经历过漫长的历史发展时期，三种模式相互融合、借鉴、渗透，同时伴随着电子网络技术的突飞发展和普遍应用，形成了许多具有中国特色的基层社会管理模式。

（一）基层社会管理模式朝“民主治理”方向转变。近年来，创新社会管理体制是社会民主关心的焦点之一。现如今许多基层城市社区都结合自身实际情况和特点，经过多年的理论与实践探索，在往年经验的基础上创造了各种各样的民主管理体制模式，如行政主导的上海模式、社区自治的沈阳模式、多方治理的武汉江汉模式等等，^[3]以下将对一些典型特色模式进行研究分析：

1.行政主导的上海模式

上海政府之前曾提出“两级政府、三级管理、四级网络”的管理方式。而“上海模式”是在此基础上的改革创新。既强调政府在社区发展中的主导作用，又重视培育并发展社会组织。在党和国家的指导下，通过行政力量，协调控制社会资源、发展社会组织、开展社会活动，以达到保持社会稳定，发展基层社会的目的。

上海市以块为主、以条为辅，条块结合，街道办事处成为社区的行政权力中心。“上海模式”社区管理体制由领导系统、执行系统和支持系统三部分组成,其特点是将政府行政权力下放至街道层级，是管理重心下移的基层社会管理模式。

社区管理领导系统主要由街道办事处和城区管理委员会组成。由街道办事处牵头,定期召开例会,协商和监督关于城市社区致力建设的各项事宜，制定社区发展规划；^[3]社区管理执行系统是以街道为中心组建委员会的形式，各部门分别负责各自对应的工作。这种形式使街道办事处对管辖区域内日常事务的管理和协调更加快速便携，也进一步确立了其主导地位；社区管理支持系统主要由非政府单位自行组织构成。如以居民委员会等形式，对社区内的重大事务进行商议，协调，监督和咨询,也在另一方面动员了居民参与社区管理和服务，共同维护社区稳定，实现社区和谐发展。

2.社区自治的沈阳模式

“沈阳模式”按照“社区自治，议行分设”的原则实行社区自我管理。在社区内设立社区成员代表大会，社区协商议事委员会和社区管理委员会三个社区自治组织。^[3]以居民为核心,多方社区组织共同协商决策社区发展、处理社区事务，实行民主自治。“沈阳模式”进行基层社会管理重点在于社区自治。加强对社会组织的培育和支持,促进社会组织在基层社会管理中的主导地位,政府只是在宏观方面给予政策引导和法律规范。

社区居民代表大会表示社区最高的民主权力，是基层社会管理的决策机构；社区议事协商委员会是社区管理的执行层,具有民主议事，民主监督职能，在社区成员代表大会闭会期间定期召开会议；社区管理委员会是经社区居民代表大会选举产生的执行机构,负责社区服务等事项的具体实施工作。

3.多方治理的江汉模式

武汉市江汉区的基层社会管理方式是政府主导和社区自治两种方式的结合。行政和自治的相互整合，政府和社会相互作用的一种基层社会管理模式。

通过民主协商和依法选举,构建社区自治组织,走政府职能转变和发展社区自治组织双路径。明确了各组织的职责关系，确保了居委会居民的群众自治组织性质；政府权力和职能下放到基层社区和社会组织；双方职责分工明确、执行、监督有力。社会组织和居民按照法律规定划分权力,各自履行职责,成果斐然。

上海模式、沈阳模式和江汉模式分别是行政性、自治性和混合型基层社会管理的代表。除了以上三种模式，还有宁波模式、广东顺德模式等，笔者在此就不一一论述了。

相对于单位制和街居制来说，社区制是强调多元化主体参与治理。行政型、自治型和混合型三种模式都是强调政府、社会、居民(还包括市场)等多样化主体参与，政府、社会、居民在基层社会管理中的主导决定了分属哪一种模式。

西方欧美发达国家社会组织发展较成熟、社会居民文化素质水平高、参与社会管理意识强，如此当然大部分适用于类似自治型沈阳模式的基层社会管理。

结合我国当前社会组织不够成熟、社区居民参与社会管理程度不足等国情和社会客观发展规律，行政主导型的上海模式比较适合当前基层社会管理的发展，在当前情况下能取得良好成效。但随着社会组织的发展成熟和居民民主意识的进步，笔者认为混合型的江汉模式更适合今后的社会发展。

（二）“电子网络服务”式的社会管理模式逐渐形成。改革开放以来, 随着电子信息技术迅速发展，一种新的基层社会管理模式逐渐显现——“网络化管理”。网格化管理模式，是指通过信息电子化、现代计算机技术、网络化技术等科技手段，创新基层社会管理体制和建立社会信息管理库，采用“城市部件管理法”、“城市事件管理法”、“万米单元网格管理法”等新方法而形成的基层社会管理系统。

网络化管理模式是基层社会管理的一种新模式，相对于传统的社会管理，其特征是利用信息电子化技术打破传统的基层社会管理空间上的界限，将管理区域以网格为单位进行划分，在网络管理过程中进行有效的信息交流，实现资源共享，具有时效化、精准化、电子化等特点。

第一，以街道、社区等为单元合理准确的划分网络管理格局，实现基层信息数据库与地理位置管理相结合，制定基层社会管理服务标准，利用互联网、结合“云功能”提升基层社会管理的精细化水平，整体上形成了一种迅捷反应处理机制。

第二，广泛动员与整合了力量，多元主体构成了社会管理空间并彼此之间相互作用，经过合理搭配，建立专业的基层社会管理队伍。优化资源配置，避免了资源重复开发利用。

第三，构建形成信息资源平台，加强了各个单元之间的沟通和联系，调动相关管理部门协同联动，在整合资源与实现信息共享的基础上，进一步优化了基层社会管理格局，提高了管理效率。

“网络服务”的实质就是多方参与基层社会管理，网络化管理模式就是为了这一目标在各方合作的基础上建立的治理平台。目前，全国很多城市结合当地实际情况，结合成功经验，己经或正在进行网格化信息管理平台的建立并且已经投入使用。如北京东城区在全国率先创建了“数字化城市管理信息系统”并在接下来的基层社会工作中取得良好的效果。

创新和发展基层社会管理模式,应根据实际情况、把握当地发展环境，采取渐进的策略根据客观规律逐步调整管理模式。我国当前的国情要求发展基层社会管理需要采用政府主导的方式,积极培育社会组织,提高居民的主人翁意识,实现政府与社会、居民的平等协商和共同治理；随着基层社会管理方式的转变，网络化管理大量出现和发展，作为一种新的社会管理手段影响着社会发展。

1. 基层社会管理存在的问题

正如笔者以上内容所介绍，当今社会有不同类型、不同程度的民主参与治理模式和社会管理网络化模式。而随着社会主义市场经济的发展、民主政治的进步和电子信息技术的发展，当前基层社会管理在“民主治理”和“网络服务”两方面遇到了发展困境并产生一些问题：

“民主治理”方面以上述三种基层社会管理模式为例：

“上海模式”不足方面一是权力下放导致居委会的社区行政性色彩浓厚，负担过重。二是政府主导导致社区居民民主意识薄弱、社区参与不强。行政性过重的居委会影响了居民的认同感和参与度。三是行政干预过度造成社区自治组织角色弱化，行政组织与自治组织界限模糊，两者的功能与定位不清，不利于社区自治的发展。

“沈阳模式”在实际运行过程则出现以下问题:一是政府“越位”。许多本应由非政府社会组织承担的职能被政府包揽；二是政府“缺位”。政府对社区组织和工作的政策和资金等投入和支持不足，会导致社区居民参与力度不强，社区运行机制出现偏差。

“江汉模式”在实践中也存在一些不足：一方面政府职能转变不全，社会自治组织发展不完善且有行政化色彩；二是社区居民参与度不够，公共设施不完善，社区组织发育缓慢。

而上述三大模式实施管理过程中的不足也是当今我国基层社会管理在“民主治理”方面普遍出现的问题。将相关问题整合，“民主治理”方面遭遇的问题可以归为以下几点：

（一）基层社会管理理念存在偏差，基层政府管理理念陈旧。

当前部分基层政府仍秉持着传统管理理念，官本位思想严重、服务意识淡薄，损坏了政府在群众心中的形象，引起了社会中部分民众的不满；政府中存在着片面的政绩观念，只注重经济的发展和GDP的增长，造成大量资源浪费，忽视环境破坏、与百姓利益生活密切相关的社会管理问题，影响社会稳定，导致基层社会管理负担增加；并且不少迷信的管理观念仍然存在于基层政府中，对社会事务强制进行干预，忽视非政府组织、企事业单位的地位和作用，降低了基层政府社会管理效能。

（二）基层社会管理主体不够多元化，管理模式单一。

我国正处于社会转型期，基层社会政府需要不断转变和改善社会管理以化解社会矛盾、解决社会问题、促进社会公平、保持社会稳定。^[4]但从现实来看，基层社会管理主体单一，“大政府，小社会”现象仍然存在，非政府治理主体不够成熟，参与能力不足，公民参与意识薄弱，民主参与意愿不强。

随着基层社会的发展，居民对基层社会服务的需求从小到大、从单一走向多样，政府包揽一切的基层社会管理模式导致政府行政负担过重，基层社会管理领域出现空白，社会矛盾加剧，民众的多样性服务需求已得不到有效回应，政府已无法独立承担基层社会管理的重任。

（三）基层社会管理职能定位偏差，服务化程度低。

政府的首要任务是根据经济社会发展的状况和群众需求将职能界定清晰。现今服务与管理相辅相成，基层社会管理服务性程度是社会良好运行和健康发展的关键。“以人为本”是社会管理的出发点和落脚点。急需改变基层社会管理职能转变不到位，办事程序繁琐、办事态度恶劣、办事效率低下，社会管理人员服务意识不高，服务能力不强，群众缺乏社区的归属感和认可度的状况。

我国政府从“ 精简—膨胀”的恶性循环中认识到了合理转变政府职能在当今时代政府机构改革中的重要性。基层社会管理如果不想在当今时代大潮中被淹没，不仅要认识到职能定位的重要性，更要认识到“以人为本”在政府职能中的重要性。

（四）基层社会管理方式转变力度不够、管理体制不健全。

现代基层社会管理体制面临复杂的局势，这种曾经发挥巨大作用的基层社会管理模式已随着我国社会主义市场经济体制的建立而显现弊端。^[5]部分基层管理机构存在各自为政、政出多门的分散状态，相互间缺乏沟通、联系与合作；中国特色的社会管理法律制度体系尚未形成，在基层社会管理过程中，政策的制定、决策的执行、绩效的考核等都缺乏严谨的法律规约和完整的管理机制，缺乏必要地监督，各部门之间经常出现相互推诿责任的状况，工作效能低下；社会转型的加剧及现代性的扩张导致日益增多的社会摩擦和利益需求，使我们看到了基层政府传统的管理方式在预警危机、控制预防、应急善后等方面存在的缺陷，基层社会管理体制的改革创新需要提上日程。

“网络服务”化管理虽然以其全新的管理理念和方式受到政府基层社会管理行政系统的青睐，但是基层社会管理领域的复杂性使其必须克服一些局限。

目前,我国网络化多元服务体制初步形成，社会管理的网络治理处于完善和初级发展阶段,所以有关网络服务还存在着诸多问题,主要表现在以下几方面:

（一）“网络服务”思想认识不足，管理改革目标存在偏差。

一方面社会大众特别是基层社会管理人员对网格化的认识不尽一致，对于推行网格化管理、建立新的工作体系加大了协调难度。基层政府忽视了网格化社会管理改革初衷：过于强调方法体制和电子信息的技术性，忽略了建设正确的基于居民参与意愿的基层社会管理体制的内在价值；另一方面网络化管理的泛化问题致使社会各方形成严重的网络依赖症，削弱了基层社会管理的自我管理能力。

1. “网络服务”创新转变管理机制问题。

第一，当前“网络服务”管理侧重点在管理方式方法的转变，但其并未对现有管理格局深入涉及。网格化使基层社会管理工作流程发生变化，但现行管理机制未及时调整；第二，相关部门间缺少统筹协调的意识、行为和机制，缺乏相应的快速反应机制和有效的预警机制，导致网络平台问题积压，整体处理和解决问题能力不足；第三，现有网络化基层社会管理界限模糊、职责归属不清晰，社会管理中存在着责任界定问题。社会管理网络中多元化主体,造成了责任界定的困难；第四，监督的机制不完善，公开考核机制不健全。缺乏对网络服务中心及其工作人员的监督机制和工作激励机制；第五，与网络化社会管理相配套的法律和制度不健全，实施管理方面有关网络化社会管理的法规实施力度不够。

1. “网络服务”管理合理配置资源问题。

现有基层社会“网络服务”管理，各方资源缺乏整合，未形成合力。资源共享程度不高，职能交叉、政出多门问题层出。网络电子管理成本过高，设置各级网络管理队伍需要投入较多的人力、物力，且持续性的维持“网络服务”管理的运行同样需要资源支持，导致政府财政负担过重。

（四）“网络服务”管理队伍中存在的问题。

第一，网络服务管理人员发现和处理问题不够及时、准确。基层社会个管理部门认定问题的标准不统一，致使解决问题的效果大打折扣；第二，基层管理人员紧缺，管理能力不强，缺乏网络化管理的专业技能；第三，管理人员责任意识不强，工作缺乏热情，执法随意性严重。

四、基层社会管理的发展方向和途径

基层社会管理改革是当前社会管理工作中的核心内容，那么基层社会管理的改革方向在哪里？应该怎么发展呢？笔者针对以上提出的基层社会管理出现的问题，提出基层社会管理以后的发展应围绕着民主治理和网络服务两方面重点展开，应当激发社会活力，加大关注人民参与社会管理的主体地位，大力培育社会组织等，发展基层社会多元治理；实现联动性、智能性，完善和发展电子网络化，构建信息化平台等等。

对于民主治理，随着社会主义市场经济的发展，社会主义民主政治的进步，改变传统基层社会管理自上而下单向的管理模式，进而建立一种政府、非政府社会组织和公民群众共同参与、协商治理，上下互动、双向沟通的管理模式是当今社会的必然选择。

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