摘 要

农民合作社在中国农村的发展中起着重要作用，但是自合作社发展以来，我国的农民合作社管理一直存在着许多问题。本文基于对湖北省农民合作社的调查，从合作社管理体系入手，着重对合作社管理中存在的信息沟通与管理方面的问题展开研究，分析我国合作社管理的职责体系与管理模式，依据职责同构理论展开探究，深入挖掘合作社管理中的“信息孤岛”的原因，探讨目前合作社管理具体状态是同构性还是碎片化，分析相关理论及其理论指导之下对合作社管理问题产生的影响。根据分析调查结果，深入了解“信息孤岛”的根源，分析其危害性，在理论与现实基础上对合作社管理中“信息孤岛”这一问题的解决提出对策建议，助力新一轮行政改革的完成。

关键词：同构性；碎片化；合作社管理；“信息孤岛”

Abstract

Farmer cooperatives play an important role in the development of rural areas in China, but since the development of cooperatives, there have been many problems in the management of farmer cooperatives in China. Based on the investigation of farmer cooperatives in Hubei Province and starting from the cooperative management system, this paper focuses on the problems of information communication and management in cooperative management, analyses the responsibility system and management mode of cooperative management in China, explores the causes of "information isolated island" in cooperative management according to the theory of responsibility isomorphism, and explores the current cooperation. The concrete state of cooperative management is homogeneity or fragmentation. This paper analyses the influence of relevant theories and their theoretical guidance on cooperative management.   According to the results of the analysis and investigation, we should have a thorough understanding of the origin of "information island" and its harmfulness. On the basis of theory and reality, we should put forward some countermeasures and suggestions to solve the problem of "information island" in the management of cooperatives, so as to help the completion of a new round of administrative reform.

Key Words：Isomorphism; Fragmentation; Cooperative Management; Information Isolation

目 录

第1章 绪论 1

1.1研究背景与意义 1

1.1.1研究背景 1

1.1.2研究意义 1

1.2研究综述 2

1.2.1国外文献综述 2

1.2.2国内文献综述 2

1.2.3评述 3

1.3研究方法与思路 4

1.3.1研究方法 4

1.3.2研究思路 4

第2章 基本概念与理论基础 6

2.1基本概念 6

2.1.1合作社 6

2.1.2合作社管理体系 6

2.2理论基础与分析框架 7

2.1.1理论基础：职责同构 7

2.1.2分析框架 7

第3章 我国合作社管理体系的现状 8

3.1同构性：我国政府管理体制的应然状态 8

3.1.1政府管理体制的归口管理 8

3.1.2同构性之下合作社的管理体系 9

3.2碎片化：合作社管理体系的实然形式 10

3.2.1合作社管理的碎片化形态 11

3.2.2合作社碎片化管理存在的问题 12

3.3 基于碎片化管理体系的“信息孤岛”问题 14

3.3.1合作社管理体系中“信息孤岛”的必然性 14

3.3.2 合作社管理体系中“信息孤岛”的危害性 14

第4章 应对合作社管理体系“信息孤岛”的对策建议 16

4.1职能关联与部门联动机制的建构 16

4.2实现合作社信息的共建、共享与共管 16

4.3建立口径统一的合作社大数据平台 17

结 语 18

参考文献 19

致 谢 20

第1章 绪论

1.1研究背景与意义

1.1.1研究背景

合作社作为一种集体合作经营组织，是农村经济发展的一种重要形式，目前不仅是中国，国内外的合作社都在不断发展，成为农村一种重要的经济形态。各国对于合作社的管理也具有各自的特色，由于合作社本身的性质，管理上存在一些困难。目前国内外对于合作社管理的研究多是从合作社本身入手，探究其内部管理的特点及问题，所以当前国内外学界对于合作社的研究更多的在于合作社内部，许多管理上的改革也是基于合作社本身，而对其外部管理的研究较少，在现实发展中，外部管理对于合作社的发展有着非常重要的影响，因此，合作社外部管理也需要进一步的研究探索。管理需要内外联动，在内部管理研究较为丰富的情况下，需要对合作社的管理体系进行分析，探究更好的管理体系，由内而外，对合作社进行综合管理。

在合作社迅猛发展的同时，我国的合作社管理并未跟上发展的步伐，我国各农村地区发展状况不同，在此基础上建立的合作社也存在着许多差异，在管理上无法一概而论，根据上层意见进行管理时也存在着各式各样的矛盾。各地的基层政府在对合作社进行管理中，形成了各自的体系，但是这种体系能否实现对合作社的高效管理是位置的。为了加强农业合作社规范化管理，必须对掌握各地区合作社的详细相关信息，但是目前各省市农民专业合作社管理办公室并没有完全详细地掌握相关资料，这一问题的根源是什么呢？合作社的管理中到底存在哪些问题？为什么合作社管理体系中出现了“信息孤岛”，“信息孤岛”的产生原因、发展状况、如何解决，都需要进行进一步的探究。

1.1.2研究意义

从目前的发展情况来看，我国合作社呈现稳步发展的形势，但是从管理上来讲，仍然比较落后，这势必会影响我国农民专业合作社的进一步发展。本文立足当前合作社管理体系的现状，通过对合作社的管理部门和机构进行研究，分析其中存在的问题，从而找到产生合作社管理中“信息孤岛”的原因，并对原因进行分析，着力研究由于管理体系中的同构性以及碎片化所引发的“信息孤岛”及其对合作社管理所造成的困难和影响。从而从学术层面提出具有针对性的意见和建议，在新一轮行政改革之际助力合作社的规范化发展。

本文以俞可平教授的职责同构理论为切入点，分析我国合作社管理中存在的问题，结合当前我国合作社管理的现状进行分析，探讨当前我国合作社管理体系中“信息孤岛”的原因。我国各级政府管理以同构性为基础，但是合作社管理体系中，在同构性之外也体现着碎片化的形式，本文研究合作社管理体系，分析到底是职责同构还是碎片化管理才是导致“信息孤岛”的根本原因。在此基础上，对职责同构理论深入理解，为当前行政改革提供理论建议。

1.2研究综述

1.2.1国外文献综述

合作社管理问题是合作社研究中的一个重要内容，它不仅影响基层政府管理的效果，还关系着合作社的健康发展和农村经济的发展。在国际合作社运动发展进行了一百多年的今天，国家政府对于合作社的管理经历了放任到扶持及管控到现在服务为主，促进发展，对农业进步和农村经济发展的认识深化，反映了制度的变迁、政府职能的变化及管理体系的优化。^[1]

在理论界，有两种倾向的观点。一是限制管理，按照亚当斯密自由主义的观点，政府应当减少干预，依靠市场机制就能实现帕累托最优，实现福利最大化。因此，作为一个经济性组织，合作社只需要依据自身利益追求行事，政府应当放松管制，取消对合作社的管理和限制。^[2][3]但是这一观点受到许多诟病，合作社发展并不成熟，政府放任不管，合作社面临巨大的市场竞争难以生存，农民主体本来相较于其他经营者更为脆弱，失去政府的扶持和管理无法发展壮大。第二种观点就是，政府应当加强对于合作社的管理，为合作社创造更好的环境，从法律上给予合作社更多的便利，政策上给予更多的优惠。这一观点认为，农民合作社从其组成和发展现状来看，属于弱势群体，应当享受更多的优惠和服务，因此提倡政府需要从政策法律和公共服务等各方面对合作社进行综合管理。

除此之外，也有学者认为，合作社发展具有多种形态，国家从法律上认可，保护合法权益，除了提供培训、管理等功能之外，应当正确定位自身的管理职能，与合作社形成良性互动，是合作社自身能够获得相当的发展，能够自主有效管理。也可以利用民间组织的作用，协调解决问题，给政府作用形成补充，培育合作社的协调机制，不完全取代合作社本身的管理作用，也不放任合作社自由发展。

1.2.2国内文献综述

由于我国农民合作社发展本身落后于西方，关于合作社的理论和研究，我国要落后于国外许多发达国家，但是我国的研究更贴近本国的特色，立足国情，且多结合政策分析，对于政策管理方面有较多的分析。我国对于合作社管理的研究多是从其内部管理入手，探讨外部管理的较少，主要研究成果散见于一些学者的文章或译著中。

（1）同构性相关概念

职责同构是我国各级政府机构设置一直遵循的一种模式，不管是政治学还是管理学的相关领域都对此有较多的研究，目前虽然受到许多专家学者的批判，但是在当前我国机构设置中，依然多采用同构性的模式。

韩万渠、孙锦帆（2018）指出职责同构是我国行政组织的基本结构关系，呈现垂直管理体制，在特定的职能领域具有合理性，但是现实中这种规范类机构多是自上而下的，造成部分机构的功能形式化，需要考察职责同构之下各级政府组织的实际运行，审视其局限性，全面理解职责同构在国家治理体系中的作用。^[4]周振超，张金城（2018）也指出我国政府职能中存在着体制机制方面的难题并未解决，职责同构需要引起重视并进行调整。各级政府的职责同构，事权和责任缺乏明确规定，上级决策、下级执行，权责划分欠缺一定的合理性。^[5]

在行政改革正在进行之时，学界对于职责同构的研究多是探讨其对于政府职责划分、体制机制等的不利方面，视其为阻碍行政改革的重要体制因素，但并未从动态角度和制度运行的背景中进行考虑，需要从多重逻辑中对职责同构进行分析，关注组织功能变迁的动力机制和转变过程。

（2）合作社管理的问题

我国学者对于农民专业合作社的研究涉及较多，在合作社管理方面的相关研究主要分为内部管理和外部管理两方面，针对外部管理主要是分析当前对于合作社管理的现状及其存在的问题，在分析基础上提出对策建议。

李凤艳指出，合作社的健康发展有助于推进农村的供给侧结构改革，但是目前合作社的发展现状并不十分乐观，政府扶持无法解决合作社资金问题，管理上人才短缺，制约合作社进一步发展，管理问题频发，发展后劲不足。杨惠芳则指出，我国地方政府对于合作社本质的认知存在偏差，过多的参与合作社的管理，干预了合作社本身地发展，是合作社带有行政管理方面的色彩，反而在为合作社提供服务方面有很多不到位之处。朱世君指出农民专业合作社存在着体制不完善和管理不规范的问题，在国家大力扶持的同时，组织人员招聘选拔、人才引进管理、财政项目、组织文化方面的管理缺乏，各种管理条例实践效果不理想等问题比较普遍。赵黎（2018）认为目前中国合作社“失范”现象普遍，大多数合作社呈现出异化的特征，合作社发展需要与中国的现代化农业体系的构建与完善想适应，我国可以适当借鉴西方国家农业合作社发展的经验，建设发展新型农民合作社，在实践中探索发展。^[6]

1.2.3评述

通过以上对于国内外研究的分析，我们可以发现，国内外学者对于农民专业合作社的相关内容有大量的研究，但是关于合作社管理的研究多是偏重于国家和政府对于合作社的扶持政策，而作为管理部门最重要的监管职能反而关注很少，对于合作社相关的监管制度尤其是外部监管的研究涉及到的内容十分有限。部分研究指出了外部管理对于合作社发展的重要作用，但是从整体上来讲，学界更多的关注的是合作社内部的管理，对外部管理缺乏系统的研究。由此可见，目前我国对于合作社外部管理的研究是比较欠缺的，不管是理论层面的深入探讨还是具有前瞻性的学术分析和趋势预测都很缺乏。部分学者参照国外发展的现状，介绍了许多相关的制度体系和发展经验，但是更多的带有发达国家的特点，对于我国目前的国情和发展现状来讲有很大差异，对于我国广大农村地区合作社的发展来讲并不适用。自2007年我国《农民专业合作社法》颁布以来，外部管理有了一定的制度建构，但是一直以来对合作社持鼓励扶持的态度，有关法律法规并不健全，相关的研究积累也有欠缺，学界的关注点多在于合作社本身的管理，对于外部管理的重视程度不够。^[7]

除了理论上的薄弱以外，我国合作社在实践发展中也表现出很多不规范的方面，甚至很多地区合作社在流程或机构设置等方面完全不符合法律的要求，在某些方面违反相关规定，若这些问题不尽快得到有效管理，无法改善当前的状况，对于我国合作社的发展十分不利。为实现我国合作社健康发展，尽快发挥其带动农村经济的作用，必须加强合作社的外部监管，充分发挥各管理部门的作用，顺应市场经济发展的潮流，既有服务也有管理，完善管理体系，解决管理问题，而学术探讨的不足也会影响合作社的实践和国家政策的制定。因此，学术界需要更多的注意到合作社管理体系中的问题，研究探讨可行之策。

1.3研究方法与思路

1.3.1研究方法

采用定性研究的方法，对湖北省各县市区的农村经济经营管理局进行调查，农经局负责管理农民专业合作社事务，了解其分属的管理部门，对调查结果进行分析，推理并论证造成合作社管理中“信息孤岛”的原因。在写作本文之前调查了大量资料，包括相关书籍、学位论文及文件资料等，对于我国尤其是湖北省合作社的管理体系有了一定的了解，通过对这些资料的分析整理掌握了相关的理论及管理现状，并通过对国内外学者的文章、专著中找到了解决当前管理体系中所出现问题的可借鉴之处。调查部分其他省市农民专业合作社管理部门的情况，与湖北省的情况进行对比分析，以提出更具针对性的对策建议。

1.3.2研究思路

本文在对职责同构、碎片化等相关理论进行梳理学习的基础上，根据目前我国合作社管理体系进行研究分析，寻找合作社管理体系中存在的问题，着重研究管理中“信息孤岛”的原因，并从政策和技术两个角度提出解决对策。

第一章绪论介绍了本文主题的相关研究背景、所采用的研究方法、合作社管理相关问题的研究意义，并对国内外相关研究进行总结梳理，了解当前国内外本主题的学界研究动态。

第二章分析了相关理论概念，介绍同构性、碎片化的基本概念，了解合作社管理体系的相关理论，形成理论框架。

第三章讲述目前我国合作社管理体系的现状，通过资料调查研究获取数据，分析合作社管理部门——农经局的四种归属形式，结合相关理论，以应然和实然两种形态对合作社管理体系进行分析，找出“信息孤岛”的原因。

第四章在第二章的理论分析和第四章的原因探究的基础上综合分析，并根据相关研究及资料的论述，从政策和技术两个角度为解决合作社管理体系中的“信息孤岛”问题、促进我国合作社发展提出对策建议。

最后对全文内容进行归纳总结。

第2章 基本概念与理论基础

2.1基本概念

2.1.1合作社

关于合作社，国内外学者们研究很多，本文合作社专指目前中国广大农村的农民专业合作社，是以农村家庭承包经营为基础，通过提供农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务来实现成员互助目的的组织，从成立开始就具有经济互助性。拥有一定组织架构，成员享有一定权利，同时负有一定责任。合作社由5名及以上的农民组成，以农民为主体，在不破坏家庭联产承包的基础上，由农民自主自愿共同参与，组成互助性经济组织，服务农民，不以盈利为目的，将收益返还给社员，是目前我国农村集体经济发展的一种主要形式。

合作社是一种合作经济组织，是农民利益的结合体，它的组成形式多样，可以由农民自发集体组成，可以由政府组织发展，也可能由乡镇企业或“能人”带动组织发展。对内为社员提供服务和利益，进行具有一定计划性和目的性的生产活动，对外作为市场主体，参与市场竞争，争取经济利益。

合作社实行内部民主管理和外部联合管理，在合作社内部，遵循民主管理的原则，成立社员大会作为社内最高权力机构，投票决定合作社重大事项，农民以个人身份加入合作社，并保持其对生产资料的所有权，社员具有较大的自主性。合作社的外部管理包括基层政府及其他管理部门，由工商局负责注册登记，农村经济经营管理局为其主要的业务指导和管理部门，基层政府参与合作社部分事项的管理。

2.1.2合作社管理体系

管理体系是指为实现组织的目标，把若干个不同的管理体系，通过一定的方式方法，将其整合在一个架构下运行的一个管理体系。合作社管理体系是为了维持和维护合作社的运行与发展，而把合作社、农村经济经营管理局、基层政府等与合作社管理相关的部门和机构单位整合起来，借助一定的规章制度、法律法规等对合作社进行管理的一个动态管理体系。合作社管理是一项繁杂的动态管理过程，涉及人和事两种形态，本文讨论的合作社管理主要是外部管理，倾向于对合作社事务而非人的管理。

合作社管理体系包括组织、服务、监管三个方面。从组织方面来说，必须明确合作社各管理部门的性质和定位，作为管理部门，是国家了解合作社发展状况，了解基层事务的桥梁和纽带，为合作社发展提供政策及服务的依托，也是合作社发展壮大的重要平台。同时需要完善村镇管理部门的组织机构，健全乡镇组织和治理体系，实现更好的管理。从服务方面来说，需要强化服务功能，在供销、金融等合作社较为薄弱的方面加大服务力度，解决合作社发展的后顾之忧，建立互助合作机制，为合作社提供技术支持、人员培训、政策解读等服务，力求服务到位，精准定位。从监管方面来讲，管理部门强化自身作为利益代表和服务组织的意识，自觉主动地对合作社进行监管，实行民主管理、阳光监管，在合理合法的范围内给予合作社充分的自主权，内外结合实现全方位的高效管理。