摘 要

随着市场经济的不断发展，我国持续推进公共服务市场化改革，在符合市场化条件的公共服务领域引入市场机制和竞争机制，实现公共服务的市场化运行，以更好地满足公众对公共服务的现实需要。公共服务关系到国计民生，具有促进社会稳定和公平正义的积极作用，而以提高公共服务质量和效率为初衷的公共服务市场化改革虽然取得一定成效，但也同时存在诸多问题。其中，我国地方政府在公共服务市场化中所承担的责任需要进一步明确和落实，需要构建行之有效的政府责任机制，从而提高公共服务市场化的发展水平。本文以湖北省武汉市为例，分析其公共服务市场化过程中政府责任落实不到位的表现及原因，其主要表现在相关制度不完善、财政投入不足、供给体系不健全以及市场监管不到位，其主要原因在于政府的外部环境复杂、政府的角色失位以及政府的能力有限，并针对存在的问题提出相应的对策。

关键词：公共服务；市场化；政府责任；武汉市

Abstract

With the continuous development of the market economy, our country continues to push forward the market-oriented reform of public services. Market mechanism and competition mechanism are introduced into the public service fields that meet the market-oriented conditions to realize the market-oriented operation of public services so as to better meet the actual needs of the public for public services. Public service is related to the national economy and the people's livelihood and plays a positive role in promoting social stability and fairness and justice. Although the market-oriented reform of public service aiming at improving the quality and efficiency of public service has achieved certain results, it also has many problems. Among them, the responsibilities of local governments in the marketization of public services need to be further clarified and implemented, and an effective government responsibility mechanism needs to be established to improve the level of development of the marketization of public services. Taking Wuhan City in Hubei Province as an example, this paper analyzes the performance and causes of the government's failure to implement its responsibilities in the process of marketization of public services. Its main manifestations include imperfect related systems, insufficient financial investment, imperfect supply system and inadequate market supervision. The main causes are the complicated external environment of the government, the government's role being out of place and the government's limited capacity. It also puts forward corresponding countermeasures to the existing problems.

Keywords：Public services; Marketization; Government responsibility; Wuhan City

目 录

摘要 I

Abstract II

第1章 绪论 1

1.1研究背景 1

1.2 研究意义 1

1.2.1现实意义 1

1.2.2理论意义 2

1.3 国内外文献综述 2

1.3.1国内研究现状 2

1.3.2国外研究现状 3

1.3.3 文献简要评述 4

1.4 研究方法 4

第2章 公共服务市场化概述 5

2.1 公共服务与公共服务市场化 5

2.2 公共服务市场化的运行模式 5

2.3 政府责任与政府责任机制 6

2.4 相关理论 6

2.4.1 公共选择理论 6

2.4.2 政府失灵理论 7

第3章 公共服务市场化中的政府责任 8

3.1 保证公共服务市场化的有序推行 8

3.1.1避免产生新的垄断问题 8

3.1.2营造公共服务领域的公开透明环境 8

3.2 维护公共服务市场化的公共性 8

3.3履行公共服务市场化的监管职能 9

第4章 武汉市公共服务市场化现状 11

4.1武汉市公共服务市场化发展概况 11

4.2武汉市公共服务市场化中政府责任缺失的表现 12

4.2.1相关制度不完善 12

4.2.2财政投入不足 13

4.2.3供给体系不健全 14

4.2.4市场监管不到位 17

4.3 公共服务市场化中政府责任缺失的原因 18

4.3.1 政府的外部环境复杂 18

4.3.2政府的角色失位 18

4.3.3政府的能力有限 19

第5章 政府责任机制的构建措施 21

5.1 建立健全相关制度 21

5.2增加公共服务财政投入 21

5.3健全供给体系 22

5.4 强化市场监管 22

结论 24

参考文献 24

致谢 25

绪论

1.1研究背景

在经济全球化的浪潮冲击下，政府的行政体制改革已是大势所趋，无论是发达国家还是发展中国家都无法置身事外。自从我国改革开放以来，国家的经济体制和行政体制改革呈渐进式展开，并且取得了显著的成就，极大地促进了我国社会的现代化发展，形成经济繁荣、社会安宁的新局面。伴随着行政体制改革的逐步进行，政府的角色由过去的全能型政府向有限政府转变，开放公共服务领域并实行简政放权，将部分职能下放，以求建立服务型政府，提供制度和公共服务，充当掌舵者而不是划桨者。公共服务市场化最先在西方国家兴起，在政府的行政模式中引进竞争机制和市场化机制，我国积极吸收借鉴西方国家的公共服务市场化的经验以及新的公共管理理论，推行我国的市场化改革，促进了我国行政体制的改革的发展，充分发挥了后发优势，经过数十年的实践，我国地方政府的角色和职能逐渐转变，优化了政府服务效率和质量。从总体上看，我国的公共服务市场化取得了一定的成绩，既提高了公共服务的质量，缓解了地方政府公共服务中的财政财政压力，于此同时提高了公众满意度。但是，公共服务市场化在取得显著成绩的同时，也出现了一系列问题和困境，诸如公共责任不明晰、权力寻租和私人垄断、公共利益缺失、社会公平失衡等问题，在基础教育、城市水务及住房、医疗卫生等领域中的市场化改革凸显各种矛盾。在此现实局面下，不免引起了公众对我国地方政府的角色、职能和责任的重新思考和定位。本研究旨在揭示我国公共服务市场化中的政府责任问题，阐释其诱因并提出相对应的策略。

1.2 研究意义

1.2.1现实意义

公共服务水平的提升，社会管理职能的强化，是各级政府追求的行政目标，也是一项重大任务。积极转变政府职能，明确政府责任，自觉承担提供公共服务的任务，遵循因地制宜原则和适度原则，渐进式地积极推行公共服务市场化，才能提高效率为公众提供更加优质的公共服务及产品，满足人民群众对美好生活的需要，促进经济的发展和社会的稳定，提高政府的权威及公信力。十四大确定行政体制改革以市场化改革为方向，十七大提出构建服务型政府，我国的行政体制改革正处在一个关键节点。而武汉市作为我国中部地区的特大城市，近些年发展迅速，公共服务市场化在全国改革的大格局下展开，特以该市为例探讨政府在公共服务市场化中的责任机制，对现存的公共服务市场化中存在的问题进行研究，界定政府在公共服务中的角色和责任，有利于优化政府的公共服务质量，提高政府的公共服务水平和能力，进一步满足人民群众日趋多样化、复杂化及个性化的公共服务需求。通过该项公共服务市场化中的政府责任研究提供学术意见以求促进我国的行政体制改革，进一步提升公共服务市场化水平。

1.2.2理论意义

随着我国各级政府公共服务市场化改革的不断推进，以及在此改革过程中暴露出的若干问题，如何优化公共服务市场化改革已经成为已经成为学界普遍关注的研究课题。国内在该领域的研究已经取得一些成果，但是研究焦点大部分集中于国家层面，主题宏大，本研究意图以武汉市为例，综合使用文献研究和个案研究的方法，以更小的视角探究公共服务市场化中政府责任问题，对武汉市的公共服务市场化问题进行实际调查，从而发现问题、分析问题和解决问题，将对公共服务市场化理论的丰富和完善，地方政府的公共服务市场化改革具有促进意义。

1.3 国内外文献综述

1.3.1国内研究现状

我国学术界从20世纪90年代起对公共服务市场化进行大量地相关研究，在借鉴西方发达国家公共服务市场化发展经验，并且结合我国的实际国情探索本土的公共服务市场化道路。有关公共服务市场化的研究主要集中在三个方面。

一是探究我国推行公共服务市场化的可行性和必要性，基本上都认同在行政体制改革中实行公共服务市场化，充分发挥政府和市场相结合的优势，从而提高公共服务能力。沈荣华^[1](2016)认为，公共服务市场化提高公共服务水平的新形式，而推行公共服务市场化必须要加强法制建设，构建政府责任机制，完善市场经济体系，从这个角度来看，我国的实际的公共服务市场化条件还不成熟，需要对公共服务市场化有理性的认识。

二是研究我国推行公共服务市场化进程中地方政府的角色定位，认为政府实现服务生产者和制度安排者二者分离是趋势所在。张顶浩^[2](2012)认为，公共服务市场化中政府应该承担法制化治理责任、公共资源支持责任、监管责任以及舆论环境责任，各级政府要明确角色定位，必须对人民负责。政府既是公共服务的提供者，同时也是公共服务的监督者以及管理者。翁博^[3](2010)提出，市场化有市场化和假市场化之分，作为市场化中的关键角色，政府的首要责任是推行真市场化，摒弃假市场化，关键责任是在市场化中改善管理，成为精明的买主。闫娟，李正明^[4](2013)认为，作为公共利益的代表者和守护者，政府在公共服务市场化的过程中应该是个负责且有能力的“安排者”和“服务者”，承担着设计、引导、监管、评估、协调、促进、支持和帮助等多方面的职责。

三是研究我国公共服务市场化进程中存在的现实问题，探讨阻碍和制约我国公共服务市场化的主要因素并提出建设性意见。马旭红^[5](2015)认为，我国公共服务市场化存在政府责任缺失，政府供给体系不健全，市场监管不到位，供给主体单一等问题，表明我国公共服务市场化运作机制尚未形成，政府需要进一步改革完善公共服务的供给现状。徐锦贤^[6](2010)提出，公共服务市场化中政府监管责任的构建既需要构建政府部门、企业和非盈利组织共同提供公共服务的基本格局，也需要构建在政府主导下的多层次公共服务监管体系，此外还需要建立公共服务责任追究制度，还需要扩大公众在公共服务市场化中的民主参与权。徐增辉^[7](2007)认为，公共服务市场化需要进行试点实验，经过严密的论证工作之后，规划市场化改革的范围，选择市场化基础条件良好的地区进行公共服务市场化改革。

1.3.2国外研究现状

西方学术界对公共服务市场化的研究起步较早，相关的学术研究成果众多，在这里陈述其中影响力较大的几位学者的观点。

在公共服务市场化的条件方面，E·S·萨瓦斯^[8](2002)认为，要实现政府购买公共服务的有效实施，首先需要能够准确界定公共服务内容，其次要在市场中存在若干潜在的竞争者，再次政府可以衡量其工作绩效，最后是公共服务承担者能够落实在合同中的明文规定。此外，政府获得公共服务所需的财政来源，且要求政府成为精明的公共服务购买者，既能够清楚地认识到自己所需要购买的公共服务及产品，也能够辨别公共服务及产品的品质。

在政府与市场的关系方面，斯蒂格利茨^[9](1998)提出，政府有必要对经济进行干预，而其中的关键问题在于掌握好其干预的力度以及要采取适宜的干预形式，此外，政府在授予垄断权时必须谨慎，鼓励公共部门之间展开竞争，对政府的相关市场政策进行公示，增加政府工作的透明度，以便以监督。

在公共服务市场化的发展方面，戴维·奥斯本，特德·盖布勒^[10](2006)认为，自20世纪70年代以来，西方社会乃至整个世界发生了根本性变革，主要表现在：技术革新深刻地改变着人类社会；经济全球化成为潮流，各国之间的经济竞争日趋激烈；公民关注、参与公共服务的自主意识增强，要求政府在提供公共服务的同时，给予公民相应的自主权利。

在公共服务责任方面，罗伯特·B·登哈特和珍妮特·V·登哈特^[11](2014)认为，政府责任包括专业责任、法律责任、政治责任和民主责任，而责任机制在民主决策中的最终目的是确保政府对公民偏好和需要的做出回应。此外，身为政府工作人员必须要对民众负责，遵守法律法规，坚守道德准则，坚持正义的原则，履行相关责任。

在公共服务市场化的措施方面，B·盖伊·彼得斯^[12](2001)认为，政府应该以公共服务的成本为尺度衡量政府的实际效率，将决策权和执行权进行分离，在公共服务中采取竞标形式，扩大私营组织在公共服务领域的参与。此外，任何市场化模式都必须符合这样的要求，就是政府所提供的公共服务能够满足公众的实际需求，坚持以市场为导向，公民既是消费者也是纳税人，因此应该为公众提供更多的选择，扩大公众的民主参与。

1.3.3 文献简要评述

从以上的国内外研究现状分析可以看出，我国在公共服务市场化领域的研究起步相对较晚，但是在借鉴西方国家公共服务市场化经验的基础上，我国的研究方向相对计较集中，从理论研究的角度来看，既包括国家层面上的市场化可行性分析，也包括地方区域性的市场化改革的条件。从实证研究的角度来看，既包含区域公共服务市场化研究现状，也包括具体行业的市场化研究，研究其中存在的问题并提出可行性措施。总的来说，国内正对公共服务市场化的研究成果涵盖的内容比较单一，研究关注的焦点比较统一。反观国外对公共服务市场化的研究状况来看，由于其公共服务发展起步早，研究成果相当丰富，从公共行政、公共管理、公共服务等诸多理论出发，对公共服务市场化起源、演变、现状、未来发展方向等诸多方面进行了研究。在梳理国内研究现状的过程中，为本人研究方向的确定给予的启发，发现我国对城市的公共服务中的政府责任研究比较少，结合自身专业的知识，最终决定研究武汉的公共服务市场化中的政府责任，此外，现有的实证研究成果为本文现状分析以及对策分析提供了启发。根据对国外文献进行梳理，为本文公共服务市场化的运行模式，政府责任的确认提供了可以借鉴的文本资料。

1.4 研究方法

文献研究法：搜集、鉴别、整理文献，并通过对文献的研究形成对事实的科学认识，对有关文献进行分析整理或重新归类研究的构思。文献研究的运用主要在于描述公共服务市场化现状，为案例研究提供理论基础。

案例研究法：通过综合运用观察法、收集文件证据、描述统计等方法，对武汉市的公共服务市场化实际情况进行调查，了解了武汉市在医疗卫生、信息化建设，养老服务、市场监管等方面的案例，收集相关数据和资料，为论文的案例分析提供素材。

公共服务市场化概述

2.1 公共服务与公共服务市场化

从公共服务的提供过程来说，公共服务总体上是一个对社会资源进行集中和配置的过程，其基本形式是生产并分配公共物品，这里的公共物品是相对于私人物品而言的，典型的公共物品包括国防、消防队、基础教育、城市绿地、路灯、公路等等，提供公共服务的成本大都是来源于政府的税收，提供公共服务的目的是满足公众的需求。

公共服务市场化是当代社会治理的新模式，亦是我国行政体制改革的方向，其基本思想是在公共服务领域内运行市场竞争机制，让市场力量、各社会主体在公共服务领域发挥作用，将政府在公共服务领域对公共产品及服务供给的垄断地位改变，以市场信号为导向，对公共服务进行优化升级，回应公众对公共服务不断增长的需求。公共服务市场化的显著特点体现在三个方面：一是对政府在公共服务领域中的角色和责任进行重新定位，将公共服务中的决策权和执行权划分开来。其中，公共服务的决策权归属于政府部门，根据公共服务重要内容和计划安排进行决策，政府承担战略视角上的引导责任，而不是需要亲力亲为，成为所有公共服务的直接生产者，而社会多远主体包括非营利组织和营利组织，发挥公共服务的执行功能，该模式旨在凝聚政府和社会力量各方的优势，最大限度内提高公共服务水平；二是政府、非营利组织和营利组织都是公共服务的供给主体，公共服务供给主体的增加会在该行业内的形成竞争，刺激各主体为了满足社会需要而在公共产服务质量和效率方面下功夫，从而使整个公共服务行业供给水平的提高；三是由于市场上的公共服务供给增加，公众能够在公共服务市场化条件下享有更多的选择余地，包括多元的供给者以及多样化的公共产品和服务。

2.2 公共服务市场化的运行模式

公共服务市场化的运行包括供给者、供给方式、消费者这三个主要方面。多元化的供给主体是公共服务市场化运行必不可少的前提，只有在市场中存在多个卖方并且形成竞争，才能促使各个卖方基于自身更好的发展而采用不同的生产和供给方式，也会对生产和供给方式进行优化升级。更为关键的是，消费者作为该运行模式的终端起着决定性的作用，没有需求就没有市场，需求是市场得以建立起来的基础要素，也是公共产品和服务能够不断生产和保证供给的动力。