摘 要

“十三五”是解决贫困问题，实现全面建设小康社会的关键时期。想要打赢这场扶贫攻坚战，完成2020年我国现行标准下的贫困人口全面脱贫的既定目标，有必要充分发挥精准扶贫政策的优越性。让精准扶贫政策发挥作用、落到实处，关键在于如何提高精准扶贫政策的政策执行力。本文以保康县精准扶贫政策执行力状况作为切入点进行研究，通过搜集及整理与精准扶贫政策、政策执行力策略相关的理论文献，前往保康县H镇进行实地调研与个别访谈，融合了马兹曼尼安和萨巴蒂尔的综合模型、史密斯的政策过程模型以及Tummers Lars和Bekkers Victor关于街头官僚自由裁量权对政策执行的研究，结合保康县H镇精准扶贫政策执行的具体状况，深入分析了当前保康县精准扶贫政策执行状况存在的问题及其内在的成因，并在此基础上给出了当地精准扶贫政策执行力的提升策略，以期为贫困地区精准扶贫政策执行提供积极的参考。

全文共包括五个章节的内容。第一章节是绪论，主要论述了本文的研究背景与意义、文献综述、研究内容、目标、方法、创新点与不足；第二章节是概念界定与相关理论阐述，对政策执行、政策执行力、精准扶贫政策执行力这一组概念进行了界定，并对马兹曼尼安和萨巴蒂尔的综合模型、史密斯的政策过程模型以及Tummers Lars和Bekkers Victor关于街头官僚自由裁量权对政策执行的研究理论进行了介绍；第三章节是保康县H镇精准扶贫政策执行力的调查分析，系统论述了保康县基本状况、贫困状况、保康县H镇精准扶贫政策执行力状况与存在的主要问题；第四章节是保康县精准扶贫政策执行力主要问题的成因分析，分别从政策问题自身、理想化的政策、执行机关、目标群体、政策执行环境五个维度出发分析了保康县H镇精准扶贫政策执行问题出现的成因；第五章节是保康县精准扶贫政策执行力提升策略，本章节分别从优化精准扶贫执行机制、提高执行机关的执行能力、建立政策目标群体的沟通互动机制、提供良好的政策执行外部支持四个角度给出了精准扶贫政策执行力提升的策略建议。

关键词：精准扶贫；政策执行力；政策执行机制

Abstract

The 13th Five-Year Plan is the key period to solve the problem of poverty and build a well-off society in an all-round way. In order to win the battle of poverty alleviation and achieve the set goal of poverty alleviation by 2020, it is necessary to give full play to the superiority of the precise poverty alleviation policy. To make the precise poverty alleviation policy play a role and be implemented, the key lies in how to improve the policy implementation of the precise poverty alleviation policy. This paper takes Baokang Precision Poverty Alleviation Policy as an entry point to study. Through collecting and sorting out the theoretical literature related to Precision Poverty Alleviation Policy and Policy Implementation Strategy, we went to H Town of Baokang County to conduct field research and individual interviews, and integrated the comprehensive model of Mazmanian and Sabatil, Smith's policy process model, Tummers Lars and Bekkers Victor. On the basis of the research on the policy implementation of street bureaucratic discretion and the specific situation of the implementation of the precise poverty alleviation policy in H Town of Baokang County, this paper deeply analyses the problems existing in the current implementation of the precise poverty alleviation policy in Baokang County and its internal causes, and on this basis, puts forward the strategies to enhance the execution of the local precise poverty alleviation policy, with a view to providing precise poverty alleviation policy implementation in poor areas. Positive reference.

The full text consists of five chapters. The first chapter is the introduction, which mainly discusses the research background and significance, literature review, research content, objectives, methods, innovations and shortcomings; the second chapter is the concept definition and related theory elaboration, defines the concept of policy implementation, policy implementation, precision poverty alleviation policy implementation, and the comprehensive model of Mazmanian and Sabatil, Smith. The paper introduces Tummers Lars'model of policy process and Bekkers Victor's research theory about street bureaucratic discretion on policy implementation. Chapter III is the investigation and analysis of the implementation of precise poverty alleviation policy in H town of Baokang County. It systematically discusses the basic situation, poverty situation and the main problems of the implementation of precise poverty alleviation policy in H town of Baokang County. Section 5 is the analysis of the main causes of the implementation of Baokang Precision Poverty Alleviation Policy. It analyses the causes of the implementation of Baokang Precision Poverty Alleviation Policy from five dimensions: policy issues themselves, idealized policies, executive organs, target groups and policy implementation environment. Section 5 is the strategy to enhance the implementation of Baokang Precision Poverty Alleviation Policy. This chapter is optimized separately. The strategies and suggestions for improving the execution ability of precise poverty alleviation policies are put forward from four perspectives: precise poverty alleviation execution mechanism, improving the execution ability of executing organs, establishing communication and interaction mechanism among policy target groups, and providing good external support for policy execution.

Key Words：Targeted poverty alleviation；Policy implementation；Policy implementation mechanism

目录

第1章 绪论 1

1.1 研究背景及意义 1

1.2 文献综述 1

1.2.1 国内政策执行力的研究现状 2

1.2.2 国外政策执行力的研究现状 2

1.2.2关于精准扶贫政策的研究现状 3

1.3 研究内容、目标、方法、创新与不足 4

1.3.1 研究的基本内容 4

1.3.2 研究的目标 4

1.3.3 研究方法 5

1.3.4 创新点与不足 5

第2章 概念界定与相关理论阐述 6

2.1 概念界定 6

2.1.1 政策执行 6

2.1.2 政策执行力 6

2.1.3 精准扶贫政策执行力 6

2.2 相关理论阐述 7

执行过程的各个阶段 8

图1-1 马兹曼尼安和萨巴蒂尔的综合模型 8

图1-2 史密斯的政策过程模型 9

第3章 保康县H镇精准扶贫政策执行力的调查分析 11

3.1 保康县基本状况 11

1-3 保康县居民生活地分布图 11

3.2 保康县贫困状况 12

图1-4 保康县贫困状况对比图 12

3.3 保康县H镇精准扶贫政策执行力状况与存在主要问题 12

3.3.1 异地扶贫搬迁问题分析 13

3.3.2 产业扶贫问题分析 14

3.3.3 政策协调与宣传工作若干问题分析 15

第4章 保康县精准扶贫政策执行力主要问题的成因分析 17

4.1 政策问题自身的复杂性与特殊性 17

4.2 理想化的政策难以实现 17

4.2.1 精准扶贫政策针对性不够强 17

4.2.2 精准扶贫政策缺乏长远规划与连续性 18

4.2.3 精准扶贫政策执行缺乏灵活性 18

4.3 执行机关执行力的缺失 18

4.3.1 组织领导力的缺失 18

4.3.2 政策执行者的素质不足 19

4.3.3 执行机关权力的不合理分配 19

4.4 目标群体的阻力难以消除 19

4.4.1 目标群体的集体非理性与寻租行为 19

4.4.2 目标群体人口流动造成的识别困难与公平问题 20

4.4.3 目标群体的参与意愿差 20

4.4.4 目标群体的综合素质低下 20

4.5 政策执行环境的制约 21

4.5.1 公众关系的紧张与政府威信的弱化 21

4.5.2 社会组织与赞助团体帮扶不稳定 21

4.5.3 监督体系与绩效管理的不完善 21

第5章 保康县精准扶贫政策执行力提升策略 23

5.1 优化精准扶贫执行机制 23

5.1.1 确保精准扶政策执行的科学性 23

5.1.2 创新精准扶贫工作方法 23

5.2 提高执行机关的执行能力 24

5.2.1 培育政策执行者的综合素质 24

5.2.2 调整执行机关权力架构 24

5.2.3 完善绩效考核管理机制 25

5.2.4 健全监督制约机制 25

5.3 建立政策目标群体的沟通互动机制 25

5.3.1 优化公众参与机制 26

5.3.2 加强精准扶贫政策的宣传与提高民众的认同感 26

5.4 提供良好的政策执行外部支持 26

5.4.1 建立精准扶贫志愿服务基地 26

5.4.2 引入外资与外来企业 27

5.4.3 开放优惠政策吸引人才返乡 27

结论 28

参考文献 29

致谢 31

第1章 绪论

1.1 研究背景及意义

扶贫是为了改善人民物质生活与精神生活匮乏状态而产生的社会治理工具，尽管传统的扶贫模式与方法存在了很长时间并在特定历史时期发挥了一定的效果，但随着社会内外部状况的变化，它已经难以解决当代日益复杂的贫困问题。针对这种情况，2013年11月，习近平到湖南湘西考察时首次作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。到了2015年1月份，习近平总书记又来到云南进行调研，期间，他强调要坚决打好扶贫开发攻坚战，加快民族地区经济社会发展。5个月后，总书记又来到与云南毗邻的贵州省，再次强调要科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保到2020年实现全面脱贫，并提出扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”的重要思想[^[1]]。至此，“精准扶贫”作为一种新时期的科学扶贫模式逐步为人们所熟知并接受。

精准扶贫是区别于粗放扶贫的一种更先进的扶贫模式，具体而言，是指针对不同贫困地区环境状况、不同贫困户贫困状况，运用系统的方法与科学的工具对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的扶贫方式，要求做到“六个精准”[^[2]]，从而解决帮扶谁、谁来帮、怎么帮、如何退四个方面的问题。

党的十九大以来，我国扶贫开发体系不断创新完善，贫困治理能力在逐步提高，精准扶贫、精准脱贫取得了举世瞩目的好成绩。然而这份成绩更多的是体现在宏观层面，深入到各个贫困地区、贫困人群，精准扶贫政策在具体执行中仍然存在一系列问题，本研究将以湖北省保康县为例，深入剖析当地精准扶贫政策执行过程，探究其政策执行力现状及存在的问题，分析其背后的成因，从而寻求精准扶贫政策执行力提升的有效策略。基于此，本研究主要具有两方面的意义。在理论层面，从精准扶贫政策执行的视角出发，综合运用公共政策学、政策执行等交叉学科的理论及工具，建立精准扶贫政策执行力状况的分析框架；在实践层面，运用相关模型及理论对保康县精准扶贫政策执行状况进行深入分析，试图探寻当地精准扶贫政策执行中存在的问题提升，提出精准扶贫政策执行力提升的有效策略，从而对保康县及其他贫困地区的精准扶贫政策执行提供有益的参考。

1.2 文献综述

1.2.1 国内政策执行力的研究现状

国内对于政策执行力的研究主要集中于两个方面，一是对于政策执行力及其相关概念的内涵研究。钟海（2018）在政策执行框架下概括了“权宜性执行”的概念，对权宜性执行行为生存和作用的运行机理从环境空间、社会基础及内生动力方面加以梳理和阐释[^[3]]。张国庆（2007）系统整理了执行与行政执行一词在公共政策学中的概念，论述了行政执行能力与有效性的概念与缘起[^[4]]。

二是对于政策执行力的运作机制与提升策略的研究。丁锐、胡广伟（2013）认为政策执行力与政府整合能力息息相关，需要政府改善业务整合水平尤其是横向整合水平，提高电子政务服务能力[^[5]]。夏书章（2013）则认为政策执行运行过程主要受三大类因素影响，即政策决定、资源和执行环境，它们彼此独立又相互联系，政策执行过程在这三者的互动中有序展开[^[6]]。张丽杰（2016）[^[7]]、杨洪斌（2018）[^[8]]、尹东升（2018）[^[9]]分别基于若干地区的精准扶贫政策执行实践，分析了政策执行中存在的问题与政策执行力提升策略。

1.2.2 国外政策执行力的研究现状

国外对于政策执行力的集中研究源起于20世纪70年代的西方国家政府改革运动，政策执行由于其在行政机关运作中的特殊地位日渐受到人们的重视。国外关于政策执行力的研究主要集中于两方面，一是对于政策执行力的结构研究。马兹曼尼安和萨巴蒂尔（1979）二人在《政策执行的分析框架》一文中通过构建政策执行的分析框架提出了一种具有动态性的、综合性的政策执行模型[^[10]]。史密斯（1973）在《政策执行过程》一文中提出了政策执行过程模型，他将理想化的政策、执行机构、目标、环境因素之间的动态结构看作是政策执行的重要过程[^[11]]。Moultion stephanie和sandfort jodi（2017）则运用SAFS的理论框架研究了公共政策的执行系统[^[12]]。

二是对于政策执行力的影响因素的研究。Tummers Lars 和Bekkers Victor（2014）通过研究荷兰政府在精神卫生保健中引入全新的DRG政策的执行过程，发现街头官僚的自由裁量权确实会影响两种意愿的实现，客户意愿与实施意愿，进而影响政策施行[^[13]]。May peter和winter（2009）通过对比政治家、管理者、街头官僚对政策执行前线塑造行为的影响，揭示了社会工作者对政策实施的重要影响[^[14]]。Siciiano Michael和Moolenaar Nienke（2017）则强调了改革信念和社交网络在政策实施中的关键作用[^[15]]。