摘 要

政府购买公共服务是将社会组织纳入公共服务的承接主体，政府出资定向购买，以提高政府行政效率和公共服务的质量，降低行政成本。政府购买企业、社会组织或个人生产的公共服务，并不是推卸责任的表现，而是政府积极履行责任的一种方式。在我国，政府购买公共服务的公共服务供给新模式已成为我国公共服务改革的一种新方式。

本文从选题的研究背景和入手，介绍了政府购买公共服务的相关政策，利用三元主体、实证调查技术等分析框架，结合案例从研究背景、购买者与承接者概况、购买内容、资金投入、购买动机、购买方式等方面详细阐述了兰考县购买病死畜禽无害化处理服务的现状。总结出政府购买病死畜禽无害化处理服务存在整体运营机制不够完善、政府信用缺失、服务评价和监督体系缺失、社会组织后续发展动力不足、缺乏项目融资支持、缺乏竞争机制等问题。最后，提出了构建购买病死畜禽无害化处理服务的制度体系、加强不同层级政府之间的联系与合作、建立动态的管理监督部门和评估体系、建立监管机构提升政府信用、扩展公共服务承接者的资金来源等建议。

关键词：公共服务；购买；病死畜禽无害化处理；基层政府

Abstract

The government's purchase of public services is the main body that incorporates social organizations into public services. The government funds the purchases to improve the administrative efficiency of the government and the quality of public services, and reduce administrative costs. The government's purchase of public services produced by enterprises, social organizations or individuals is not a manifestation of shirking responsibility, but a way for the government to actively fulfill its responsibilities. In China, the government's new model of public service supply for purchasing public services has become a new way of public service reform in China.

This paper introduces the research background and topic of the government's purchase of public services, and uses the ternary subject, empirical research techniques and other analytical frameworks, combined with the case from the research background, buyers and receivers overview, purchase content, capital investment The purchase status, purchase motives, and other aspects of 兰考 County's purchase of disease-free livestock and poultry harmless treatment services. It is concluded that the government's purchase of disease-free livestock and poultry harmless treatment services has problems such as insufficient overall operation mechanism, lack of government credit, lack of service evaluation and supervision system, insufficient motivation for follow-up development of social organizations, lack of project financing support, and lack of competition mechanism. Finally, it proposes an institutional system for constructing harmless treatment services for sick and dead livestock and poultry, strengthens the links and cooperation between different levels of government, establishes a dynamic management and supervision department and evaluation system, establishes a regulatory agency to enhance government credit, and expands public service. Suggestions such as the source of funds.

Keywords: public service; purchase; harmless treatment of sick and dead livestock; grassroots government

目录

第1章 绪论 8

1.1研究的问题 8

1.2研究意义 9

1.2.1理论意义 9

1.2.2现实意义 9

1.3国内外研究现状 9

1.3.1国外研究现状 9

1.3.2国内研究现状 10

1.3.3国内外研究现状述评 11

1.4.核心概念界定 11

1.4.1公共服务 11

1.4.2. 购买 11

1.4.3病死畜禽无害化处理 12

1.5分析框架 12

1.5.1 “三元主体”分析框架 12

1.5.2实证调查技术 12

1.5.3委托—代理理论 13

第2章 政府购买公共服务政策的基本情况 13

2.1政府购买公共服务主要内容 13

2.2基本动机 13

2.2.1市场经济下社会需求的提升 13

2.2.2政府财政匮乏 14

2.2.3地方政府财政能力有限 14

2.3购买方式 14

2.3.1合同制 14

2.3.2直接资助制 14

2.3.3项目申请制 15

2.3.4 三种购买方式对比分析 15

第3章 政府购买病死畜禽无害化处理服务个案研究 16

3.1农村病死畜禽无害化处理政策 16

3.1.1我国农村病死畜禽无害化处理基本情况 16

3.1.2相关政策出台 16

3.2政府向社会组织购买病死畜禽无害化处理服务现状——以兰考县为例 17

3.2.1研究背景 17

3.2.2案例基本情况 17

3.2.3购买服务的具体过程 21

3.3取得的成效 23

第4章 政府购买病死畜禽无害化处理服务存在问题 24

4.1购买者 24

4.1.1整体运营机制不够完善 24

4.1.2政府公信力缺失 24

4.1.3服务评价和监督体系缺失 25

4.2承接者 25

4.2.1社会组织后续发展不足 25

4.2.2缺乏项目融资支持 25

4.2.3缺乏竞争机制 25

4.3使用者 26

4.3.1无害化处理积极性不高 26

4.3.2无害化处理覆盖范围小 26

4.4 小结 26

第5章 政府购买病死畜禽无害化处理服务的建议与对策 27

5.1完善整体运营机制，加强制度体系建设 27

5.1.1构建购买病死畜禽无害化处理服务的制度体系 27

5.1.2加强不同层级政府之间的联系与合作 27

5.2建立严格的评估监督体系 27

5.2.1建立动态的管理监督部门和评估体系 27

5.2.2建立监管机构提升政府信用 28

5.3扩展公共服务承接者的资金来源 28

5.3.1拓展社会资本融资方式 28

5.3.2拓展附加生产产品的销售渠道 28

第6章 结论 29

参考文献 30

致谢 31

第1章 绪论

1.1研究的问题

20世纪80年代以来，行政改革的浪潮逐渐开始在全世界范围内兴起。这场以市场经济为基础、革新公共服务承接主体的行政改革，颠覆了以往被政府垄断的公共服务供给模式。各种理论和模式不断被提出，其核心目标是，提高政府行政效率和公共服务的质量，降低行政成本。

王浦劬认为：“所谓政府购买公共服务，是指政府将原来直接提供的服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据承接者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用。”^[1]政府购买企业、社会组织或个人生产的公共服务，并不是推卸责任的表现，而是政府积极履行责任的一种方式。在这些背景下，20世纪90年代，英国率先提出了提供公共服务和商品的商业合作概念。随后，这一概念扩展到美国和加拿大等国家并付诸实践。与此同时，这股浪潮已经蔓延到中国等发展中国家。

在我国，政府购买公共服务新模式已成为我国公共服务改革的一种新方式。2013年9月，国务院出台《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，指出到2020年在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度。同年11月十八届三中全会提出针对政府的购买服务予以大力地推广与普及，即国家首次基于战略的层面提出有关公共服务购买方面的任务，同时深化其改革的内容。2017年党的十九大报告指出，为满足人民日益增长的美好生活的需要，保障群众基本生活，需要不断完善公共服务体系。政府以签订合约的方式让社会组织参与公共服务的提供，能够有效地重新利用社会剩余资源，不断地完善政府公共服务资源配置体系。

另一方面，我国各地时有发生畜禽重大疫病并且病死畜禽随意丢弃现象严重，这不仅严重威胁了养殖业的发展，而且广大人民群众的身体健康也受到了损害。目前，在我国农村有些地区病死畜禽无害化处理法律监管机制不够健全、主体责任不够明确、缺乏长效的运行机制。对此，国务院于2014年10月20日下发《国务院办公厅关于加强病死畜禽无害化处理的意见》对于病死畜禽无害化处理提出了以下几点意见：加强无害化处理机制的建设，进行统筹地规划，针对病死畜禽的无害化处置系统予以优化与合理布局，组织建设病死畜畜无害化处理场所；完善配套保障政策；加强宣传教育以及严厉打击违法犯罪行为等政策。

政府购买病死畜禽无害服务病死畜禽无害化处理有助于建设资源节约型和环境友好型社会以及建立服务现代畜牧业发展和公共卫生安全的政策体系。政府采取了一系列措施，如政策调整、补贴、监督等，向具有承接资质的民间组织购买公共服务，这降低了收集病猪和死猪以及企业收入的风险。与此同时，社会资本有效地缓解了政府公共投资不足的压力，为社会资本找到了比较理想的投资渠道，进而转变了政府的职能。

1.2研究意义

1.2.1理论意义

文章与相关案例结合，采取理论知识阐述基层政府有关购买公共服务方面的现实情况，在一定程度上拓宽了政府购买服务的研究范围，深化了政府购买公共服务的研究内容，为其它基层政府在建立农村病死畜禽无害化处理机制的实践上提供了指导。

1.2.2现实意义

本文通过剖析农村病死畜禽无害化处理机制中政府购买服务的现状，分析在购买服务的过程中所存在的相关问题与不足，提出有效地建议与相关对策，使政府职能实现由管理者至服务者的转型，提高服务的供给效率。同时，政府购买病死畜禽无害化处理服务对改善农村环境，建设美丽乡村具有指导意义。

1.3国内外研究现状

1.3.1国外研究现状

国外学者对政府购买服务的研究不断地涌现出来，着眼于以下层面进行深入分析：

（1）对政府购买公共服务定义的研究

国外未清晰而明确地概括有关政府购买公共服务方面的定义，诸多研究者把 其称为“公共服务合同外包”，也就是说政府通过签订协议委托社会组织提供相 应的公共服务服务。萨瓦斯认为建立伙伴关系是政府服务外包的核心要素之一。^[2]

（2）关于政府购买公共服务的理论依据的研究

1.公共物品理论观点。萨瓦斯指出由于服务和物品的特点不同以及他们的供给方式不同，物品的生产和服务的供给是有一定差别的，因此政府并不一定同时承担物品的生产和服务的供给。 ^[3]弗雷德·E·弗尔德瓦里觉得公共物品的供给问题可以交由市场处理，同时，公共物品的付费问题也能交由合同处理。^[4]

2.公共选择和交易费用理论观点。美国学者洛韦里·大卫指出公共选择已经在公共服务中占据主导型的地位。^[5]公共行政学家威尔逊认为，交易费用理论可以帮助政府部门决定是够需要购买公共服务，并分析政府购买服务的原因^[6]

（3）关于购买公共服务的模式的研究

国外的研究者总结购买公共服务的模式：一类是盎格鲁—萨克逊模式，主要以英美为主；二类是大陆欧洲模式，以法国、德国、意大利等欧洲大陆国家为主；三类是北欧福利国家模式；四类为东亚模式。^[7]萨瓦斯指出政府为了积极而广泛地吸引相关组织参与供给公共服务方面，而采取了补助与凭单以及特许经营和协议等多元化的方式，同时各种类型的形式包涵其独具特色的特点以及使用方面的要求。^[8]

（4）关于政府购买公共服务的实践与经验总结研究

萨拉蒙立足于我国的实际，提出相关意见：第一，创新推动资助形式，增加服务外包的灵活性，减低程序的复杂性；其次，国家及地方层面应及时制定相应的法律法规，确保服务外包的合法性以及其程序的正确性；第三，服务外包并应该只有合同制，应保证服务外包的多样性；第四，政府应该参与规定绩效标准，同时组织政府相关部门工作人员进行业务培训；第五，制定并遵守详细地指导原则；第六，吸引小型社会组织进入公共服务提供体系；第七，运用重要工具来优化服务外包；第八，政府在不同地方层面采取试点性试验。^[9]

1.3.2国内研究现状

（1）对政府购买公共服务定义的研究

乐园认为“政府购买公共服务，是政府部门出资，通过和社会组织签订合同的方式将公共服务项目外包给社会组织的活动”。^[10] 王浦劬概括了政府购买公共服务的定义：即政府把以往直接予以提供的有关服务方面的事项，采取公开招标的方法，或通过直接拨款的行为，向拥有相应资质的服务组织予以交付，最终以承接者所为公众提供公共服务的质量以及数量为依据，对其服务支付相关费用^[11]郑卫东指出，在购买的过程中，政府机构发挥主体性作用，承担筹集资金与指导指导以及客观评估绩效的作用；社会组织发挥承接的主体性作用，由政府部门直接拨款，旨在在群众提供优质服务。^[12]

（2）关于政府购买公共服务的理论依据的研究

郑苏晋指出政府购买公共服务是基于公共财政与新公共服务理论，结合实践引入市场机制，提供公共服务的新模式。^[13] 张汝立等归纳西方国家各阶段有关政府购买公共服务方面的内容：“新公共管理”理论时期政府与社会组织共同供给服务；新公共服务与公民社会理念互相影响时期以竞争性购买模式为主；“第三条道路”理论时期合理运用计划和市场两种手段。 ^[14]

（3）关于购买公共服务的模式的研究

一些研究者以购买和承接方面的主体间的关联与购买过程中的竞争程度为依据，有效地划分有关政府购买公共服务方面的模式。王浦劬归纳外国政府购买服务的模式，其主要内容是独立性和独立性非竞争以及依赖性非竞争性和依赖性竞争等。^[15]

（4）关于政府购买公共服务的实践与经验总结研究

王浦劬概括政府购买公共服务的定义，规范其购买模式，阐述有关工作模式方面的内容，针对情况与案例进行研究，总结出政府购买公共服务的经验，并提出建议与对策，对于我国深化政府职能改革、提高公共服务效率和实现公共事业改革具有借鉴意义。^[16]

1.3.3国内外研究现状述评

目前，由于国内对于政府购买公共服务的实践落后于西方国家，我国学者更倾向于比较研究国外政府购买公共服务的案例，希望从中收获启示。国外以实证研究为主，如以美国俄克拉荷马州购买社区康复服务、以法国购买独居老人家庭看护服务、以英国内政部购买服务等作为案例开展相应的研究活动；我国发挥理论研究的主体性作用，普遍以新公共管理与新公共服务以及交易成本等理论为基础进行研究与分析，案例占有的比例较小，针对本土问题缺失实证法研究环节。

1.4.核心概念界定

1.4.1公共服务

“公共服务”这一概念已在我国被广泛使用，但是，对公共服务概念的理解确实大不同，甚至常常混淆其具体含义。定义不清晰往往导致实践中的混淆。

公共服务与私人服务是两个相对应的概念，其区别在于，他们供给的主体和方式不一样。例如，使用了公共权力和公共资源的医疗卫生服务是公共卫生，而为了个人利益使用私人资源所提供的医疗卫生服务或私人医院，是盈利性的私人服务。公共服务代表着是一种公众的需求，或者是对公众需求的相应满足。公共服务是政府充分地运用公共权力与资源向公民所提供的各种类型服务；所涵盖的无形产品覆盖了科教文化卫生等领域，有形产品覆盖了设施与交通等领域。

1.4.2. 购买

“购买”指的是政府支付相应的费用向拥有相关资质的社会组织委托付公共服务与相应的产品，由社会组织予以生产，并且由政府支付相应的费用。购买时政府充当付费方的角色，相当的社会组织充当承接方的角色。具体来说，如果政府需要用一笔钱办理一项满足公众需求的公共服务，那么有两种办法来解决这个问题：一是政府设置相应的组织机构（即我国的“事业单位”）对公共服务予以提供，向此机构预先支付员工的薪酬以及相应的办公费用，并在公共服务的生产方面支付余下的钱。基于上述情境，办公费用与机构人员工资往往消耗了巨大的资金，使得真正用在公共服务上的资金减少。而另一种办法就是政府不设置专业化的机构，直接充分地利用社会服务组织，向社会组织直接交付公共服务的经费，由社会组织向公众提供服务。这种办法就是政府购买公共服务，实际上它是一种市场机制。实践经验表明：采取其方式，可节约相应的经费，可使中间繁琐流程得以有效地优化与缩减。