摘 要

PPP项目一般指的是由公共与私人部门建立伙伴关系来建造和运营的公共项目。公共项目多是指由政府事业机构从事的为大众提供便利的公益性基础设施项目，有着投资量巨大、建设周期长的特点，所以政府发挥着不可或缺的作用。然而，随着社会的进步，投资需求越来越大，仅仅靠国家财政无法满足其需求，另一方面，政府在公共项目的建设中的效率低和消耗大，已是世界性的问题。在此背景下，PPP模式逐渐得到关注和广泛的应用。因此，对PPP项目合理的绩效评价，对项目进行过程的科学把控，提高项目绩效水平就成了人们越来越关注的问题。运用科学合理的绩效评价方法来分析PPP项目有着重要的研究意义。

本文从PPP模式的基本概念和特征以及公共项目的相关理论入手，分析了PPP模式与已有融资模式对比下的优势，并从绩效评价的基础理论和影响因素入手，对PPP模式下公共项目绩效评价的方法进行了一一的列举和比较分析，为后文中的具体绩效评价方法研究奠定了牢固的理论基础。接着探讨了PPP模式的公共项目的回报机制与绩效指标体系，将传统的层次分析法进行改进，把传统的九标度改为三标度，简化了计算，构建了PPP模式下公共项目绩效评价的层次结构模型，最后将该模型运用于具体实例中进行绩效评价分析，通过计算对比显示，该方法有较好的效果，且更为合理，可靠，本文构建的可见改进层次分析法的可操作性较高，在公共项目的PPP模式的绩效评价中具有一定的实际价值。

关键词:PPP模式;公共项目;绩效评价方法;层次分析法

Abstract

PPP projects generally refer to public projects built and operated by partnerships between the public and private sectors. The public project is the public welfare infrastructure project which is engaged by the government institutions to provide convenience for the public. It has the characteristics of huge investment and long construction cycle, so the government plays an indispensable role. However, with the progress of the society, the demand for investment is getting bigger and bigger. On the other hand, the efficiency and consumption of the government in the construction of public projects is a worldwide problem. Against this background, the PPP mode has been gradually concerned and widely applied. Therefore, the reasonable performance evaluation of PPP projects, the scientific control of project process and the improvement of project performance have become more and more concerns. Using scientific and reasonable performance evaluation method to analyze PPP projects has important research significance.

This paper, starting with the basic concepts and characteristics of PPP model and the related theories of public projects, analyzes the advantages of PPP model and the existing financing mode, and starts with the basic theory and influencing factors of performance evaluation, enumerates and compares the methods of public project performance evaluation under the PPP model, which is the following. The concrete performance evaluation method has laid a solid theoretical foundation. Then it discusses the return mechanism and performance index system of the public project in PPP mode, improves the traditional analytic hierarchy process and changes the traditional nine scale to three scale, simplifies the calculation and constructs a hierarchical structure model of public project performance evaluation under the PPP model. Finally, the model is applied to the concrete examples to carry out the performance. The results show that the method has a better effect, more reasonable and reliable. The visible improved analytic hierarchy process in this paper has high operability, and it has a certain practical value in the performance evaluation of the PPP model of public projects.

Key Words: PPP; public project; performance evaluation method; analytic hierarchy process

目 录

1.绪论 4

1.1 研究背景 4

1.2 研究意义 5

1.3 国内外相关研究现状 5

1.3.1国外相关研究现状 5

1.3.2 国内相关研究现状 6

1.3.3 研究现状分析 7

1.4本文研究方法内容以及技术路线 7

1.4.1研究方法 7

1.4.2研究内容 8

1.4.3 技术路线 8

2.公共项目PPP模式绩效评价方法的基本概念及相关理论 10

2.1 公共项目概述 10

2.1.1 公共项目的基本概念 10

2.1.2 公共项目的复杂性 10

2.2 PPP模式概述 11

2.2.1 PPP模式的基本概念 11

2.2.2 PPP模式的核心特征 11

2.2.3 PPP模式的优势 11

2.3 PPP模式下公共项目绩效评价的概念与影响因素 12

2.3.1 PPP模式下公共项目绩效评价的概念与特点 12

2.3.2 PPP项目绩效评价的影响因素 13

3.PPP模式下公共项目的绩效评价方法分析 15

3.1 构建绩效评价指标体系的准则 15

3.2 PPP项目绩效评价的主要方法 15

3.3 PPP项目绩效评价方法特征对比 16

4.改进层次分析法在PPP模式下公共项目的运用 18

4.1绩效评价指标体系 18

4.2 改进层次分析法的一般步骤 18

4.3武汉东湖绿道二期工程PPP项目实证分析 20

4.3.1 武汉东湖绿道二期工程PPP项目概况 20

4.3.2 武汉东湖绿道二期工程项目的绩效评价 20

5.结论与建议 24

5.1 结论 24

5.2 不足与展望 24

参考文献 25

致谢 27

1.绪论

• 1. 研究背景

随着经济社会的发展与进步，人们对美好生活的愿望逐渐增强，国内外渐渐重视公共基础项目的建设。而由于公共项目的主要特点是建设时间长，工程规模巨大，在供给公共产品的领域，过去不少国家仅仅用政府单方面的参政资金去建设公共项目，就经常会出现财政入不敷出的情况，政府常常由于资金的缺乏遭受着巨大的财政压力，造成了政府的公共信誉下降，融资风险进一步上升，从而常在公共项目的建设领域遇到瓶颈。尤其是发展中国家相关问题更广泛，我国过去公共基础建设的进程快于经济发展速度，因此这方面的问题更为突出。另一方面，政府方面在建设规模巨大的公共项目时，由于融资问题以及技术管理方法经验的不足，使项目建设效率大打折扣，进而造成了一部分公共资源白白消耗，相反的，随着经济发展，我国私人资本逐渐累积并且占总值比例越来越大，资金流通的方便使其可以更好地进行，同时民间企业在改革开放的进程中吸取了大量项目建设管理与技术等方面的经验，相较于政府来讲更适合进行改革项目建设。但由于宏观政策的限制，不得不被阻挡在公共项目建设的大门外，难以参与项目建设以发挥其市场作用。因此，在我国公共项目建设领域急需一种更加科学的合作模式来改善这些问题。

在这个背景下，我国开始了探索公共项目的商业化之路。近年我国来推进了一系列有利于PPP项目的政策，也逐步开放了对公共项目的政策限制，从而使社会资本参与PPP项目的热情大大增加，分担了政府的部分项目投资风险。2014年，是我国PPP模式发展元年，国家财政部分别从PPP项目识别、准备、采购、执行、移交这五方面指出了实操的规范要求，从而使 PPP模式的发展在我国逐步走向正轨。 2015年全国两会， PPP模式被提升到国家战略高度，相继发布了更多对PPP项目建设信息平台、信息公开、政府财政能力论证等方面的更加细致的规定。据2015年发改委公布的PPP项目库统计，我国PPP项目总量与投资量巨大，其中我国PPP项目的总数量已经跃居世界第一，且涉及到的建设领域多种多样，在农业、交通市政、水利工程、公共服务等等方面都有涉及，而政府的参与方式也包括财政补贴、资源匹配，资金投入、特许经营等呈现多样化的特点。全面推进PPP模式应用于我国公共项目领域是我国经济社会进一步发展的必然走势。

由于PPP模式下的公共项目建设过程较长、投资金额较大、参与各方众多以及一系列不确定因素的特点，造成了公共部门和私人部门的合作难度较大。因此，如何对PPP模式下公共项目进行合理的绩效评价以保证项目的成功实施就成为越来越重要的课题。在目前我国的PPP模式项目绩效评价中，公共部门与私人部门的着眼角度不同，各有一套侧重于自己利益的绩效评价体系，给项目绩效评价的完整性打了折扣，因此，对不同绩效评价方法的研究和综合，从而整理出更加完整科学的绩效评价方法，提升项目执行过程中的绩效水平，成为成功组织PPP模式下的公共项目亟待解决的问题。

• 1. 研究意义

当前看来，PPP模式在我国发展迅速，并逐渐运用于公共项目中。但是由于我国PPP项目绩效评价尚不深入，理论研究不足，从而在PPP项目的实践中没有充足而系统的理论依据，进一步导致了项目运行时无法得到及时准确的绩效评估，面临纠纷或者中断的风险；另一方面，在PPP模式的热潮中，有关绩效评价方法研究也日益增多，多方面多角度的绩效评价方法各有优劣，却始终存在着一定的局限性，真正能够经得起实践检验的综合改进的绩效评价方法依然很稀少，因此，本文对PPP项目的综合绩效评价方法的探讨具有一定的理论意义。

而从现实意义上看，由于缺少完善的绩效评价系统，政府无法宏观地掌握项目的整体情况，又由于现有的 PPP绩效评估体系存在诸多问题，如绩效评估标准不统一、评估方法不科学、再加上评估机构缺乏权威性，无法给出具有针对性和约束力的评估结果，这样就使得PPP项目运营过程中的绩效水平无法权威和及时地展现，降低了项目效率的同时也增加了项目的风险。由此可见，科学有效的绩效评价方法研究是必要而紧迫的。不仅有利于公共部门监控项目绩效并提供理论指导，还有利于私人部门有针对性地提高项目绩效以获取利益。

• 1. 国内外相关研究现状

1.3.1国外相关研究现状

由于国外的PPP理论和PPP的绩效评价相关研究开始的比较早，因此他们也更早地研究了PPP模式和PPP绩效评价，取得了较多的成果，值得我们学习借鉴。近年来，PPP模式已经在全世界得到了越来越广泛的应用。其中，英国首先在诸多公共服务领域推广了PPP模式，较早地建立起了相对科学的评估制度。Champika Liyanage和Felix Villalba-Romero用定性对比的方法针对四个相对出色的PPP运输项目进行了对比分析，并且将分析的结果用矩阵的方式表现出来^[1]，清晰明了。Robert Eadie经过研究发现在英国与政府传统的“设计和建造”模式和“黄金承包”采购模式相比，运用PPP模式效果更好。除此之外他通过分析PPP绩效评价的方法，推断出PPP项目绩效评价能有效推动PPP项目效率的提升^[2]。而英国学者Alan Rennison^[3]采用了访谈调查法与实证分析法，制作问卷对64个公共部门以及41个私营机构进行调查，并且分析研究了苏格兰的64个PPP项目的绩效，但是最终也没有得出非常科学有效的对项目绩效评价的指标体系。除了英国之外，欧美发达国家以及日本也在不断地对PPP模式进行探索。美国学者E.S Saves将PPP定义为一种多参与方并被私营化了的公共基础设施项目，而这种私营化能更好地改善提供公共服务项目的政府的绩效。Romzek和Johnston^[4]则更加具体化了公共部门和民营部门的理念，他指出PPP模式是商业社会和官方政府的相互合作关系。20世纪中期，欧美、日本等发达国家在交通、环境、养老等多个领域对PPP模式进行了许多成功的实践，这样的探索对其社会经济起到了了巨大推动作用。

现代意义的PPP项目诞生以来，外国学者已较为深入的研究了PPP项目的绩效评价方法。Norton咨询公司总裁提出的平衡计分卡理论能从四个方面公平地对项目绩效进行评价，这四个方面分别是学习和成长、客户、财务以及内部的流程。Toor和Ogunlana^[5]通过研究表示可以通过建立KPI(关键绩效指标key performance indicators)来表示目标准则，从而测量绩效。绩效评价的内容由指标体系的内容来反映，而绩效评价的主体选择指标内容时是根据其对“项目成功”目标的角度来进行的。英国的交通环境部门与区域相关部门联合建立了PPP项目KPI绩效指标体系，适用于许多种项目类型。

• • 1. 国内相关研究现状

虽然国内关于PPP模式及其绩效评价方法研究与国外相比，存在不够充分等问题，但是近几年相关的研究已经越来越多，成果也日趋丰富。首先从PPP模式的概念来讲，国内学者李秀辉和张世英指出PPP模式是一种完整项目的融资模式，是在政府部门与私营企业的相互合作关系基础下存在的^[6]。此外，上海交通大学教授赖丹馨与费方域^[7]将PPP项目定义为针对某些特定的公共项目上，由政府部门发起，公共部门和私营部门之间所建立的相对长期的合作关系，这种项目上的合作关系包括在项目的融资、建设、运营上的责任分配。我国学者陈辉^[8]认为PPP模式就是在政府利用签订不同的契约机制让民营企业提供公共服务的基础上公私双方达成的合作关系，而相关机制能监督约束私营企业达到政府部门在提供公共服务的质量标准。财政部财政科学研究所研究员贾康^[9]进一步指出了PPP模式项目利益共享、伙伴关系和风险共担这三个重要特征之间的关系：首先政府和社会资本是构成伙伴关系的基础和本质，政府愿意利益共享与社会资本愿意风险共担都分别稳固了伙伴关系的建立。

而随着PPP模式在我国越来越多地运用于公共项目上，基于PPP模式的绩效评价研究也日益被重视。在PPP项目的绩效评价方法研究方面，西南交通大学凌飞翔教授以及西南政法大学的王明慧教授提出在传统的层次分析法基础上，采用三标度法，使主观模糊因素解析化，所得判断矩阵满足一致性要求，因而后续步骤无需再进行一致性判断，简化了计算，为项目投资者和项目决策者提供了科学合理的参考。华东交通大学土木建筑学院的易兴教授^[10]针对 PPP轨道交通项目进行政府社会效益、私企经济效益与顾客效益的系统分析，考虑到其特许运营期有限和顾客流量可扩展性，从动态多目标的角度出发，提出定价机制和定价模型，这种方法能够对各种因素进行综合考虑，有效地发挥了公私合营模式的优势。西南交通大学的陈波和李远富教授^[11]则分析了PPP项目中的主要风险指标因素, 采用模糊综合评价方法,建立PPP项目绩效评价指标体系，将定性的分析定量化, 这种方法结合了评价问题时的定性与定量，使PPP项目的绩效评价更加有效。

• • 1. 研究现状分析

综上所述 ，虽然相对科学的PPP模式的概念诞生不过二十几年实践，但是国际上对PPP项目的研究已经愈发深入。这点上国内明显没有欧美发达国家的经验丰富，但是相关研究也成增长趋势。