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“一带一路”倡议的安全挑战与中国的选择

刘海泉

摘要：丝绸之路经济带和二十一世纪海上丝绸之路倡议（“一带一路”）具有提高中国开放型经济的意义。本论文探讨了面对“一带一路”倡议的双安全挑战。这些挑战既包括传统的安全挑战，如大国间的竞争、领土和岛屿争端以及该地区的政治动乱，也包括恐怖主义、海盗和跨国有组织犯罪等非传统威胁。本文分析了“一带一路”战略涉及的区域安全合作现状，也表明了中国除了发展自己的力量，特别需要注意的三个问题，即公共安全产品供给，美国和俄罗斯的利益，与巴基斯坦的枢纽。

关键词：“一带一路”倡议、安全合作、中国选择

引言

2013年10月，中国国家主席习近平访问哈萨克斯坦和印度尼西亚期间，他提出了建设丝绸之路经济带(以下简称“一带一路”)和第二十一世纪海上丝绸之路(以下简称“一条公路”)的倡议。这两条公路通过贸易、投资、运输和能源基础设施项目、旅游、教育、文化和其他合作领域将中国与东南亚和南亚、欧亚、非洲和巴西联系起来(密特罗维奇2016：76)。“一带一路”倡议是2015年中国“政府工作报告”的重点，它对于全面提高我国开放经济水平，深入探讨我国安全合作的现状和挑战，保障我国安全合作战略利益的实现具有重要的战略意义。

一、“一带一路”区域安全合作的现状

早在2012年，中国共产党第十八届全国代表大会上就提出了“全面改善中国开放经济”的构想。会议呼吁协调双边、多边、区域和次区域合作，促进与周边国家的互联互通。2013年，中共中央关于“全面深化改革若干重大问题”的决定提出，中国应加快与周边国家和地区的基础设施建设，努力建设丝绸之路经济带和海上丝绸之路，形成全面经济开放的新格局。2015年，中央经济工作会议提出“做好银行业务的主动建设和实施”。“一带一路”涉及三个大陆，包括亚洲、欧洲和非洲，就空间范围而言，欧亚大陆一带“一带”区可分为核心区、延展区和辐射区三部分和贯穿东南亚、南亚、波斯湾、红海、印度洋西海岸的“一条道路”，可分为东南亚航线、南亚和波斯湾航线、红湾和印度洋西海岸航线。目前，“一带一路”地区安全合作呈现出多层次的合作格局，包括双边合作、多边合作和区域合作。本文所讨论的安全合作的现状仅限于多边和跨区域合作形成的各种安全机制(组织)。

（一）“一带”区域安全合作

1.核心领域(中亚)安全合作

上海合作组织成立于2001年，目的是解决地区边界争端，建立边境军事信任。上海合作组织目前参与了以反恐、分裂主义和极端主义为核心的打击毒品走私、跨国有组织犯罪等需要安全合作的跨境犯罪活动。近年来，中国在经济、贸易、文化等非传统安全领域的合作不断扩大，特别是在经济领域，通过区域合作增强了该地区的整体竞争力。此外，俄罗斯与中亚国家于1992年签署的“集体安全条约组织”(集体安全条约组织)是中亚的安全合作机制和军事同盟。但随着第二十一世纪美国的影响延伸到中亚地区，这一机制越来越多地与安全导向的合作联系在一起。

2.扩展地区安全合作

这一地区主要包括南亚和东欧两个子区域。冷战后，南亚国家逐渐放弃了寻求独自安全的想法，走上了以区域安全为导向的合作道路。通过友好交流，该地区各国初步形成了和平互信的地区安全环境。南亚区域合作联盟(南盟)在2011年举行的第十七次首脑会议上提议加强区域内安全合作，以打击恐怖主义和海盗行为。

东欧地区的安全合作是建立在独立国家联合体(独联体)安全体系的基础上，注重与俄罗斯的关系，没有一个复杂的网络互动模式。由于对俄罗斯的高度安全依赖，白俄罗斯和亚美尼亚通过集体安全条约组织与俄罗斯建立了专属的军事政治联盟。但该地区存在着巨大的利益冲突，特别是俄罗斯、乌克兰和摩尔多瓦之间的利益冲突。因此，这些国家有强烈的“离俄”倾向，没有加入集体安全体系，建立了“古阿姆集团”。

3.辐射区(欧洲)安全合作

欧洲安全行为体与安全威胁之间长期的历史互动，形成了欧洲安全合作的三大区域组织。北大西洋公约组织(北约)在1991年、1999年和2010年先后提出了新的战略概念，在干预、解决和参与欧洲安全治理进程中发挥了重要作用，对欧洲安全环境的变化作出了反应。欧洲联盟(欧盟)经过半个多世纪的不懈努力，建立了自己的安全和防御能力，在解决地区冲突中发挥着越来越大的作用。欧洲安全与合作组织(欧安组织)力求预防和解决冲突，恢复战争造成的破坏。

（二）“一路”区域安全合作

1.东南亚航线区域安全合作

为了弥补各国在东南亚国家联盟(东盟)中的弱点，本组织试图建立东盟主导的安全和非传统安全合作。这种合作是在东南亚安全形势急剧变化、意识形态弱化、冷战后周边安全问题逐渐出现的背景下进行的。东南亚各种形式的安全机制包括东盟区域论坛(东盟区域论坛)、亚太安全合作理事会(CSCAP)等，这些机制加强了它们在区域安全事务中的地位和影响力。新世纪，东盟积极巩固和扩大安全合作，建立安全共同体，加强反恐、禁毒等跨境犯罪合作，同时推动建立国防部长会议机制，解决东盟地区安全秩序建设中的不足。此外，以西方大国为主导的安全合作机制将成为区域安全合作的领导者，也是该地区安全合作的一个重要特征。

2.南亚和波斯湾航线的区域安全合作

南亚地区的安全合作已经讨论过，不会在这里重复。中东与波斯湾的安全合作主要集中在六国的安全领域。海湾六国自海湾合作委员会成立以来，一直把军事合作和防务合作放在优先地位。在第二十世纪末，这些国家一方面寻求与西方结成联盟，在海湾危机和战争期间实现自我保护，另一方面，它们继续加强彼此之间的安全合作，以弥补战后的不足。在第二十一世纪，这些国家在伊拉克局势、伊朗核问题和其他复杂的压力领域继续加强其安全特性和加强沟通与合作。这种安全合作在维护稳定方面发挥了一定作用。

3.印度洋西海岸航线的区域安全合作

该区域的安全合作主要集中在非洲东海岸的海盗问题上。海盗威胁从红海和亚丁湾延伸到肯尼亚、坦桑尼亚、塞舌尔、马达加斯加和莫桑比克。在亚丁湾，海盗尤其是一个威胁。亚丁湾是世界上最繁忙的水域之一，每年至少有20000艘船只运载着世界12%的石油(Chalk，2010：96)。为应对海盗威胁，印度洋西海岸国家和国际社会通过形成多层次的反海盗体系，开展了积极的合作。联合国安全理事会通过了第1816、1838、1846、1851和1897号决议，以打击海盗活动。在这些决议的授权下，包括中国在内的国际社会执行了多国海军护航任务。在各方的共同努力下，这次反海盗工作取得了显著成效。

二、“一带一路”双重安全挑战倡议

在这片广阔的领土上，“一带一路”倡议不仅深化了区域经济合作，而且面临着巨大的安全风险。本文将这种风险分为传统安全和非传统安全。

（一）传统安全挑战

1.大国地缘政治小游戏

近年来，世界大国在“一带一路”地区提出了自己的区域倡议，寻求增强地区影响力，基于学者弗雷德里克·斯塔尔2007年编辑的“新丝绸之路：大中亚运输与贸易”，国务卿希拉里·克林顿于2011年7月在印度钦奈提出了“大中亚”构想和“新丝绸之路”概念。克林顿(2011年)主张在南亚、中亚和西亚之间建立联系，并建立运输和经济发展网络。她还在9月的联合国大会上向国际社会介绍了“新丝绸之路”计划。该计划建议阿富汗邻国投资，以保持美国在欧亚腹地开发中的领先地位。中国在该地区的影响力减弱，影响了中亚国家与中国的经济合作，从而削弱了上海合作组织的凝聚力。美国还继续推动“亚太再平衡”倡议，包括：积极创建印太平洋八国概念；将亚太边界延伸到印度次大陆；不断加强亚太军事力量；利用围绕中国海洋领土的领土争端，大力支持盟国解决这一问题和相关争端；最后，实施平衡中国与邻国的离岸倡议。

2009年，欧盟提出“新丝绸之路计划”，通过建设“纳布卡天然气管道”，加强与中亚及周边国家在能源、商业、人员和信息等方面的联系。欧盟在加强在中亚地区影响力的同时，积极投资于确保自身能源供应安全。此外，欧盟对区域争端的恶化表示关切，并要求各方在多边框架内通过对话与合作解决争端。一方面，欧盟的参与有利于平衡美国和俄罗斯在中亚的影响。另一方面，中亚局势日趋复杂，不利于中国“丝绸之路经济带”的区域合作。

2002年，俄罗斯、印度和伊朗共同发起了“南北走廊项目”，提议欧洲的国际运输走廊贯穿印度、伊朗、高加索和俄罗斯，以保持其传统的地区影响力。近年来，俄罗斯提出了中亚一体化倡议，即“欧亚联盟”愿景，旨在加快独联体经济一体化进程。冷战后，俄罗斯一直把中亚视为其传统势力范围。尽管在2014年5月中俄首脑会议期间，在亚洲相互作用和建立信任措施会议(亚洲信任会议)期间，“丝绸之路经济带”计划得到了俄罗斯的支持，但俄罗斯对中国持怀疑态度，进而影响了中国与中亚国家的全面合作。

早在1997年，日本就在桥本龙太郎内阁提出了“欧亚外交倡议”，并于2004年提出建立“中亚日本”对话机制，并于2006提出建立“弧的自由与繁荣”。日本加强了与中亚国家的经济合作，促进了经济发展，提高了这些国家的国际化水平，增强了日本在该地区的政治和经济影响力。同时，日本利用该地区丰富的石油和天然气资源，确保其能源供应的安全。2013年10月，安倍内阁加强了对亚洲和欧洲的关注，指出东京是新的亚欧丝绸之路的起点，也是地缘政治贸易的起点。日本还积极发展太平洋和印度洋沿岸国家，以加强其军事存在。这些举措旨在加强“防线”以遏制中国。

印度、伊朗和阿富汗共同推进南亚“南丝绸之路”建设项目，试图将“海上丝绸之路”和“陆地丝绸之路”连接起来。印度以其地理优势为基础，正在寻求统治印度洋，并一直在防止印度洋存在外来势力。特别是，中国所谓的“弦珠倡议”被印度视为战略围困。拉贾·莫汉怀疑印度是否会允许中国的海上丝绸之路通过印度洋实施，因为地缘政治和安全因素过于强大(Mohan，2014年)。这对中国与南亚国家的合作产生了负面影响。尤其是，印度强大的海洋行动势必会影响中国的能源渠道安全。此外，印度积极推行“东进”倡议，参与南海问题与中国的经济、政治和军事竞争，增强了亚太事务辐射的影响，从而加大了中国向东南亚方向的战略压力。

2.领土和岛屿争端

由于历史原因，在行动区存在着各种领土和岛屿争端，争端解决的结果直接影响到该倡议的实施的安全保障。目前的争端包括：在海洋问题上，争端包括：中国与一些东南亚国家之间的“南海争端”；中国海洋石油公司(CNOOC)981钻井平台于2014年5月引发所谓的中越“西沙群岛主权”争端；中菲越加剧了“南沙群岛主权”争端；中日两国在钓鱼岛和东海专属经济区问题上存在争议。这些海洋争端的实质是地区秩序领导人与其追随者之间的争端，以及中国的崛起。在短期内，中国无法找到大多数争议方都能接受的解决办法，以缓解紧张局势。这无助于深化中国与东盟的全面合作，影响中国制定新一轮贸易规则的总体权利。

在陆地上，二战后印巴克什米尔争端、中印边界争端和巴以领土争端仍未得到解决。冷战结束后，随着苏联的解体，在“一带”地区出现了一批主权国家。这些国家之间的边界划分尚未完成。塔吉克斯坦的飞地沃鲁克位于吉尔吉斯境内。两国的边界长达911公里，划定的边界只有567公里，70多个有争议的地区。2014年1月11日，两国在边境地区爆发武装冲突。在塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦之间，20%的边界没有界定。吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦之间的费尔干纳边界也没有明确界定。吉尔吉斯斯坦在乌兹别克斯坦有一个飞地村庄巴拉克，而乌兹别克斯坦在吉尔吉斯斯坦有Sokh和Shakhimardan飞地。这些飞地与当地居民发生了冲突。此外，这三个国家在水资源共享方面没有妥协。这些边界领土、飞地争端和水争端已成为该地区局势恶化的一个重要因素。中亚争端直接影响到上合组织今后的政治互信、安全与经济合作，不利于维护西部地区的稳定。

3.个别国家的地区政治动荡

“一带一路”区域的大多数国家是发展中国家，受到社会阶级矛盾、民族和宗教问题等复杂因素的影响。这些国家一般实行政党政治。然而，由于政府的斗争，一些国家的政治局势脆弱而不确定。国家利益的整合和归属感的认同更加困难，导致持续缺乏制定重要的内外政策。例如，吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦的政治发展经历了起伏。尤其是，吉尔吉斯斯坦的南北矛盾仍然尖锐，季节性抗议活动正趋于正常化。吉尔吉斯斯坦宣布将积极参与“一带一路”建设，2013年12月宣布退出中吉乌兹别克斯坦铁路建设，加大了项目协调难度。此外，印度洋沿岸的索马里、也门、伊朗和巴基斯坦正日益成为潜在危险的国家或地区。由于“一带一路”倡议促进中国的未来必然会增加在该地区的投资，增加进口，频繁的人员往来，这些国家将增加投资的经济成本，降低合作效率，从而影响到中国的海外利益。

（二）非传统安全挑战

1.恐怖主义威胁

作为恐怖主义核心的“三股势力”(恐怖势力、宗教极端分子和民族分离主义势力)的破坏活动，是威胁“行动纲领”实施的一个重要因素，日益成为该地区最大的非传统安全威胁。尽管极端主义组织的政治目标、组织形式、人员组成和活动之间存在差异，但它们的共同特点是反对世俗政权，主张建立一个政治和宗教团结的伊斯兰国家。由于国际反恐形势的变化和地区安全形势的变化，该地区极端组织的特点是人员交叉、指导思想、权力下放、分裂等与国际恐怖组织有联系。美国于2014年从阿富汗撤军，可能导致该领土内冲突的升级，导致伊斯兰极端主义和恐怖主义，这可能“溢出”，影响区域稳定。此外，近年来，东突伊斯兰运动(ETIM)恐怖势力在国内外相互联系，针对中国目标，不时发动威胁中国人民人身和财产安全的袭击。

2.海上通道安全

保持安全的访问是一个重要的考虑因素在“一带一路”举措的实施，这将确保海上通道保持开放而不是切断。全球商业贸易的百分之九十和世界总石油量的百分之六十五来自海洋运输，印度洋提供世界一半的集装箱运输和百分之七十的石油产品从中东运输到太平洋。印度洋航线的全球贸易门多萨海峡等都具有重要的战略意义，霍尔木兹海峡和马六甲海峡，随着世界贸易的百分之四十流经马六甲海峡和百分之四十的原油贸易流经霍尔木兹海峡（卡普兰20

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